Shutdowns en schuldplafondcrisissen: Niet de eerste en zeker niet de laatste keer
Politieke confrontaties over de overheidsuitgaven in de VS komen geregeld voor. Ze zijn slecht voor de Amerikaanse reputatie en hebben bovendien negatieve gevolgen voor de economie. De recente, gedeeltelijke sluiting (shutdown) van de federale overheidsdiensten, die 35 dagen duurde, is daar een voorbeeld van. Hoewel de Amerikaanse overheidsdiensten ondertussen hun deuren opnieuw hebben geopend en zo een deel van de schadelijke gevolgen van de sluiting werden verzacht, blijft de onzekerheid bestaan. De parlementsleden en president Trump hebben nu tot 15 februari de tijd om een wetsvoorstel goed te keuren dat de financiering van de overheidsdiensten tot 30 september 2019 mogelijk maakt. Trumps grensmuur met Mexico is daarbij de grootste struikelsteen. De sterke politieke polarisatie in de VS en de snel naderende deadline, in maart, voor de verhoging van het plafond voor de Amerikaanse overheidsschuld, doen ons vermoeden dat we nog meer van dergelijke politieke schermutselingen zullen zien in de toekomst.
Risico’s in overvloed: nu de overheidsfinanciering, daarna het schuldplafond
De federale ambtenaren in de VS kunnen opgelucht ademhalen. De Amerikaanse president en het Congres sloten vorige vrijdag immers een akkoord om de overheid opnieuw te financieren voor drie weken. Daardoor kwam er een einde aan de sluiting van de overheidsdiensten (shutdown), die 35 dagen heeft geduurd. Een dergelijke sluiting vindt plaats wanneer het Congres er niet in slaagt de nodige wetsvoorstellen of (door de president ondertekende) resoluties aan te nemen, die toelaten de overheidsdiensten volledig te financieren. Tijdens een shutdown worden alle niet-essentiële overheidsdiensten gesloten en worden de lonen van ambtenaren ingehouden tot de overheidsdiensten opnieuw opengaan. Hoewel de recente shutdown niet de eerste was - in de afgelopen zeven jaar gebeurde het vier keer - was het wel de langste en waarschijnlijk ook die met de grootste negatieve economische impact.
Shutdowns zijn niet de enige uiting van confrontaties in de Amerikaanse politiek met rechtstreekse impact op de werking van de overheidsadministratie. Ook beslissingen over de omvang van de schuld die de overheid mag uitgeven, het zogenaamde schuldplafond, zorgen steeds meer voor controverse. Het schuldplafond is een zelf opgelegde limiet op de totale hoeveelheid geld die de Amerikaanse overheid kan lenen. Lange tijd werd het schuldplafond zonder slag of stoot verhoogd. In 2011 en 2013 ging het echter gepaard met politieke crisissen, die er een spelletje blufpoker zonder einde van hebben gemaakt. Momenteel is de limiet opgeschort tot 1 maart 2019. Op die datum wordt het schuldplafond opnieuw van kracht en wel op het niveau dat de schuld op dat moment zal hebben. Als het Congres voor 1 maart de schuldlimiet niet verhoogt, zal het Amerikaanse ministerie van Financiën vanaf dan geen nieuwe schuld meer kunnen uitgeven. Het kan dan enkel haar cashvoorraden aanspreken en het zal haar toevlucht moeten nemen tot buitengewone maatregelen om de overheidsdiensten draaiende te houden en om te vermijden dat de overheid in gebreke blijft bij de financiering van haar uitstaande schuld. Recente schatte het Bipartisan Policy Center dat deze maatregelen de Schatkist in staat zullen stellen om de overheid tot minstens halverwege de zomer van 2019 (ook bekend als de X-datum) te financieren.
Economische gevolgen…
Zowel shutdowns als schuldplafondscrisissen kunnen aanzienlijke gevolgen hebben voor de economie. Shutdowns zijn nadelig voor de onbetaalde ambtenaren en voor wie afhankelijk is van allerhande overheidsdiensten. Ze worden schadelijker voor de economie en het vertrouwen naarmate ze langer aanhouden. Het CBO schat dat de recente shutdown de Amerikaanse economie een niet-recupereerbare 3 miljard USD (of 0,02% van het bbp van 2019) gekost heeft. Deze raming houdt evenwel geen rekening met indirecte effecten, zoals de beslissing van bedrijven om investeringen en aanwervingen uit te stellen.
Een schuldplafondcrisis verhoogt dan weer de rentevoeten, doet de volatiliteit op de financiële markten stijgen, weegt op het vertrouwen en schaadt de reputatie van Amerikaans schatkistpapier als ‘risicovrije’ belegging. Bovendien kunnen de toegenomen onzekerheid en de strakkere financiële voorwaarden in de VS wereldwijde spillover-effecten hebben, in het bijzonder op de economische groei in de opkomende economieën. Los van de specifieke oorzaak - een shutdown of een schuldplafondcrisis - heeft een vertraging van de binnenlandse Amerikaanse economie ook voor andere landen gevolgen via een afnemende Amerikaanse invoervraag en lagere Amerikaanse investeringen in het buitenland.
… maar politieke oorzaken voor financieringsconflicten
Ondanks de negatieve economische gevolgen van conflicten rond overheidsfinanciering, slaagde het Amerikaanse Congres er niet in om tijdig een uitgavenwet goed te keuren en een shutdown te vermijden. Dit vanwege een ideologische strijd over de bouw van een muur aan de zuidgrens van de VS, een belangrijke verkiezingsbelofte van president Trump. Het feit dat president Trump in de tijdelijke financieringsresolutie zijn verzoek om een ‘aanbetaling’ voor de muur heeft laten vallen, wil niet zeggen dat hij de strijd hierover opgeeft. Een nieuwe shutdown is dan ook waarschijnlijk als hij geen financiering voor zijn muur krijgt tegen 15 februari. De goede werking van de Amerikaanse overheidsdiensten zullen dan opnieuw gebruikt worden als een onderhandelingstroef voor politieke doeleinden. Dit is verontrustend want hoewel de huidige begrotingsconfrontatie niet economisch van aard is, zijn de gevolgen voor de economie zeer reëel.
Terwijl de problemen die aan de basis van de shutdown lagen onopgelost blijven, nadert ook de deadline voor de herbepalen van het schuldplafond. Een goed moment om te reflecteren over de omvang van de overheidsschuld zou je denken, aangezien deze in het derde kwartaal van 2018 104% van het bbp bedroeg en naar verwachting zal blijven stijgen. Maar net zoals de shutdown niet over begrotingsconflicten ging, gaan confrontaties over het schuldplafond meestal niet echt over de houdbaarheid van de schuld. Beleidsbeslissingen over de uitgaven, en dus ook over de overheidsschuld, zouden gewoon genomen moeten worden door middel van afzonderlijke uitgavenresoluties en begrotingswetten (zoals diegene waar het Congres nu over moet stemmen). De stemming om het schuldplafond te verhogen of op te schorten, zodat de uitgavenresoluties gerealiseerd kunnen worden, is een overbodige en meer recent ook een riskante stap in het begrotingsproces. Meer en meer wordt de verhoging van het schuldplafond een risico, omdat het steeds vaker wordt gebruikt als zoveelste hefboom, naast de begroting, om politieke agenda’s te verwezenlijken.
We hebben al eerder betoogd (Economische Opinie van 15 september 2017) dat het verstandig zou zijn om het schuldplafond helemaal af te schaffen. Het creëert immers enkel extra periodieke onzekerheid door de solvabiliteit van de Amerikaanse overheid in gevaar te brengen, zonder een zinvolle bijdrage te leveren aan de houdbaarheid van de federale schuld. De Amerikaanse democratische parlementsleden delen deze mening en hebben daarom de zogenaamde Gephardt-regel recent opnieuw ingevoerd in het Huis van Afgevaardigden. Door deze regel zal het schuldplafond automatisch worden verhoogd als het Huis een begroting goedkeurt die de huidige limiet overschrijdt. De Senaat en president zouden echter ook nog steeds de begroting en de verhoging van het schuldplafond moeten goedkeuren. De Gephardt-regel lost het probleem dus slechts gedeeltelijk op.
Weinig hoop op beterschap
Zoals we reeds schreven na de tussentijdse verkiezingen in november (Economische Opinie van 7 november 2018), zal het verdeelde Congres in de VS (Republikeinse Senaat en Democratisch Huis van Afgevaardigden) waarschijnlijk weinig vooruitgang boeken op wetgevend vlak. Maar een verdeeld Congres kan de wereldeconomie wel op haar grondvesten doen daveren. Het onopgeloste interne politieke grensconflict in de VS kan nu worden toegevoegd aan de lange bestaande lijst van de onzekerheden over de verdere groei van de wereldeconomie.
Indien er snel een alomvattende overeenkomst over de financiering van de overheid wordt bereikt, zal ook het naderende probleem over het schuldplafond waarschijnlijk minder prangend worden. De Gephardt-regel in het Huis zorgt er alvast voor dat ten minste één van de drie noodzakelijke partijen (het Huis, de Senaat en de president) de verhoging van het schuldplafond ruim voor de ‘X-date’ in het midden van de zomer goedgekeurd zal hebben. Bovendien is het niet ondenkbaar dat politici twee keer zullen nadenken om ook het schuldplafond als pasmunt in onderhandelingen te gebruiken, vlak nadat ze dat met de shutdown hebben gedaan. Dat laatste zorgt immers voor grote onvrede bij het Amerikaanse volk. Het feit dat president Trump uiteindelijk instemde met de financiering van de overheidsdiensten zonder geld te krijgen voor zijn grensmuur geeft aan dat hij niet geheel ongevoelig is voor een afnemende populariteitsscore.
Anderzijds blijft president Trump de politieke normen doorbreken en blijft de politieke polarisatie in de VS sterker dan ooit. Het is dan ook lang niet zeker of het schuldplafond inderdaad voor de ‘X-date’ verhoogd zal worden. Mocht dit niet lukken en mocht de Amerikaanse overheid in gebreke blijven tegenover haar schuldeisers, dan zouden de gevolgen voor de wereldeconomie zeer ernstig zijn. Een tijdige oplossing voor de huidige shutdown en verhoging van het schuldplafond betekent bovendien niet dat de problemen van de baan zijn. Ze duiken allicht weer op als de financiering voor het begrotingsjaar 2020 moet worden toegekend. Als de meeste politici slechts de verkiezingen van 2020 voor ogen zullen hebben, is een rimpelloze, partij-overschrijdende samenwerking alles behalve waarschijnlijk.