Pensioenhervorming in Brazilië: hoge verwachtingen snel de kop ingedrukt
De financiële marken en politici erkennen al langer de behoefte aan een duurzamer pensioenstelsel in Brazilië om de stijgende overheidsschuld te stabiliseren. Ongelukkige economische ontwikkelingen en een corruptieschandaal dat veel Braziliaanse politici in diskrediet bracht, hebben het proces echter bemoeilijkt. Met de verkiezing van president Jair Bolsonaro in oktober 2018 begonnen de markten opnieuw te hopen op een ambitieuze pensioenhervorming. Dit was vanaf het begin waarschijnlijk al te optimistisch en de ontwikkelingen van de afgelopen weken wijzen erop dat de financiële markten dat stilaan beginnen te beseffen. De pensioenhervorming in Brazilië blijft nog altijd ingewikkeld en de weg naar een afgezwakte versie ervan zit vol onzekerheid.
Groeiende schuldenlast
Het begrotingstekort van de Braziliaanse overheid verslechterde van 1,3% van het bbp in 2012 tot een piek van 8,6% van het bbp in 2015 en is sindsdien licht verbeterd tot 6,25% van het bbp in 2018 (figuur 1). Naast een economische recessie, stagnerende netto-overheidsinkomsten en stijgende rentebetalingen, waren ook de toenemende pensioenuitgaven een belangrijke oorzaak voor de toename van het tekort. De socialezekerheidsuitkeringen stegen van 6,6% van het bbp in 2012 tot 8,6% van het bbp in 2018 en zijn goed voor ongeveer 43% van alle uitgaven. Vooral de bijdragen aan de pensioenregeling zijn sterk toegenomen. Gezien de vergrijzing van de bevolking zal deze trend zich waarschijnlijk doorzetten als een pensioenhervorming uitblijft. Het aanzienlijke tekort heeft uiteraard gevolgen voor de houdbaarheid van de overheidsschuld. De bruto overheidsschuld van Brazilië is gestegen van 54% van het bbp in 2012 tot 77% van het bbp in 2018. Als gevolg hiervan verloor Brazilië de investment grade ratings op zijn staatsschuld van S&P en Fitch in 2015 en van Moody's in 2016.
Figuur 1 - Braziliaanse begrotingsbalansen (in % van het bbp)
Pensioenen zijn een belangrijke pijler van een sterk sociaal stelsel. Dit maakt de afruil tussen budgettaire stabiliteit en een ruimhartige pensioenregeling een politiek gevoelig onderwerp. De centrale bank voorspelt nu reeds een matige economische groei van 2,0% in 2019. Als de overheidsschuld en het begrotingstekort niet onder controle worden gebracht, kan dit de economie verder onder druk zetten en deze zelfs in een nieuwe recessie storten.
Gelukkig zijn er mogelijkheden om het systeem betaalbaarder te maken voor de staat. Momenteel kunnen werknemers bijvoorbeeld met pensioen gaan nadat ze minstens 35 of 30 jaar, respectievelijk voor mannen en vrouwen, aan het systeem hebben bijgedragen. Dit vertaalt zich in een pensioenleeftijd van 50-55 jaar voor sommige werknemers. Bovendien zijn de uitkeringen als percentage van het inkomen voor het pensioen voor mannen veel hoger in Brazilië (70%) dan het OESO-gemiddelde (53%), het BRICS-gemiddelde (57%) en dan dat van andere Latijns-Amerikaanse leeftijdsgenoten (44%).1
Een nog moeilijker geworden thema
Ondanks de duidelijke behoefte aan hervormingen hebben een aantal ontwikkelingen het proces er de voorbije jaren niet eenvoudiger op gemaakt. Ten eerste woog de aanzienlijke daling van de grondstoffenprijzen tussen 2014-2015 zwaar op het land, dat economisch sterk afhankelijk is van de uitvoer van grondstoffen. De reële bbp-groei daalde van 3% in 2013 tot -3,6% en -3,3% in respectievelijk 2015 en 2016 (figuur 2). Daar komt nog bij dat in 2014 het corruptieschandaal Operatie Car Wash (of Lava Jato) uitbrak. Honderden bedrijfsfunctionarissen en politici zijn sindsdien aangeklaagd in deze afpersingszaak die in de miljarden dollars loopt en waarbij Petrobras, het oliebedrijf van de staat, betrokken is. Voormalig president Lula da Silva zit momenteel in de gevangenis voor zijn rol in het omkoopschandaal. Voormalig president Rousseff werd in 2016 beschuldigd van het illegaal versassen van fondsen tussen overheidsbegrotingen (hoewel de beschuldigingen niet direct verband houden met Lava Jato, woog het corruptieschandaal op haar populariteit). Bovendien werd de voormalige interim-president Temer vorige maand gearresteerd (maar later vrijgelaten) omdat hij wordt beschuldigd van corruptie in de Lava Jato-zaak. Deze politieke en economische turbulentie is niet bevorderlijk geweest voor de invoering van ambitieuze wetgeving, zoals pensioenhervormingen, die een wijziging van de Braziliaanse grondwet vereisen. Temer heeft zijn poging om een dergelijke hervorming door te voeren opgegeven bij het naderen van de verkiezingen van 2018.
Figuur 2 - Reële bbp-groei en olieprijzen in Brazilië
Hoge verwachtingen snel de kop ingedrukt
Vorig jaar stegen de Braziliaanse aandelenkoersen toen duidelijk werd dat president Bolsonaro de verkiezingen zou winnen. De BRL apprecieerde 15% tegenover de USD van het dieptepunt op 14 september 2018 tot de piek eind januari 2019. De financiële markten waren optimistisch dat hij van de pensioenhervorming een prioriteit zou maken. In februari presenteerde zijn regering een vrij ambitieus plan aan het Congres, dat over een periode van 10 jaar voor 1,2 triljoen BRL (310 miljard USD) aan besparingen zou zorgen. De ontwikkelingen sindsdien hebben de markten er echter aan herinnerd dat het doorvoeren van dergelijke wetgeving geen kinderspel is.
Ten eerste blijft het Braziliaanse Congres erg gefragmenteerd. De partij van Bolsonaro (PSL) heeft bovendien slechts 5% van de zetels in de Senaat en 11% van de zetels in de Kamer van Afgevaardigden (hij heeft 60% in elke kamer nodig om de hervorming door te voeren). De huidige coalities geven de regering in theorie deze meerderheid, maar het proces zal lang aanslepen en de onderhandelingen zullen de uiteindelijke besparingsopbrengst van de hervorming afzwakken. Bovendien loopt het Lava Jato corruptieonderzoek nog altijd en dit kan de politieke samenwerking bemoeilijken. De zogenaamde ‘wittebroodsweken’ van Bolsonaro komen misschien vroeger ten einde dan optimistische investeerders hadden gehoopt. Uit recente peilingen blijkt dat de goedkeuring voor zijn regering is gedaald tot 34%. Ondertussen zijn er berichten over een groeiende politieke ruzie tussen de aanhangers van Bolsonaro en belangrijke leden van het Congres. Tot slot wordt de minder ambitieuze dan verwachte militaire pensioenhervorming die de regering in maart voorstelde door sommigen geïnterpreteerd als een teken dat Bolsonaro's enthousiasme voor pensioenhervormingen zwakker is dan oorspronkelijk werd gedacht.
Ook de financiële markten lijken hun ‘wittebroodsweken’ met Bolsonaro te beëindigen. De BRL is sinds de aankondiging van de hervorming op 20 februari bijna 4% in waarde gedaald tegenover de USD en de volatiliteit van de BRL is de afgelopen twee weken sterk toegenomen (figuur 3). Het marktoptimisme ten aanzien van Bolsonaro en de pensioenhervorming was vanaf het begin waarschijnlijk te optimistisch, aangezien de obstakels om een dergelijke hervorming door te voeren binnen het erg ingewikkelde politieke landschap van Brazilië niet zijn veranderd. Het onderhandelingsproces zal waarschijnlijk een lange en moeilijke politieke strijd worden die eindigt met een sterk verwaterd hervormingspakket.
Figuur 3 - BRL-spotkoers en geïmpliceerde volatiliteit
Voetnoten:
- Gebaseerd op OESO-gegevens over brutovervangingspercentages voor mannen. Het vervangingspercentage voor vrouwen in Brazilië ligt met 53% meer op één lijn met het OESO-gemiddelde. "Latijns-Amerikaanse leeftijdsgenoten" verwijst naar het gemiddelde van Mexico, Chili en Argentinië.