Naar een echte Europese defensie-unie ! ?


De Russische invasie in Oekraïne en de terugkeer van Donald Trump als VS-President maken duidelijk dat vrede op het Europese continent en een Amerikaanse defensieparaplu om die te beschermen niet vanzelfsprekend zijn. De Europese landen moeten hun defensiecapaciteit fors versterken. De uitgaven daarvoor staan in concurrentie met de evenzeer noodzakelijke investeringen voor de groene, digitale en demografische transitie, in een context van precaire overheidsfinanciën in veel Europese landen. Efficiëntie en juiste prioritering zijn dus absoluut nodig. Dat vergt een Europese aanpak, om financiële redenen, maar ook voor de operationele effectiviteit op het terrein. Voor het eerst in de geschiedenis is er in de nieuwe Europese Commissie (EC) een Commissaris voor Defensie. Hij moet samen met de Hoge Vertegenwoordiger/Ondervoorzitter de talloze bestaande Europese initiatieven rond defensie versterken en stroomlijnen tot een echte Europese defensie-unie. Een eerste stap is een witboek over de toekomst van de Europese defensie. De ambitie van de nieuwe EC gaat ogenschijnlijk minder ver dan de echte, supranationale Europese Defensiegemeenschap, die in 1952 in een gesneuveld verdrag heeft gestaan. Haar uitgangspunt blijft dat lidstaten bevoegd blijven voor hun gewapende krachten.
Een echte defensiegemeenschap, naar de idee van de jaren 50 van vorige eeuw, zou niettemin de betere oplossing voor een economisch efficiënte en effectieve versterking van de Europese defensiecapaciteit kunnen zijn. Zeker in deze hoogtechnologische en fragmenterende wereld is veiligheid een collectief goed dat ook de grote Europese landen niet langer op eigen kracht kunnen leveren. In economisch onderling ontzettend afhankelijke – gelukkig maar! – Europese landen is zuiver nationale veiligheid overigens een relatief hol begrip. Gedeelde soevereiniteit op Europees niveau zou veiligheid als Europees collectief goed een stap dichterbij brengen en de Europese strategische autonomie versterken. Vandaag lijkt dat niet haalbaar, tenzij… Misschien roept een witboek over defensie herinneringen op aan het Witboek over de voltooiing van de interne markt, dat onder impuls van toenmalig EC-voorzitter Delors in 1985 het pad effende voor de Europese Eenheidsakte. Die verdragswijziging gaf de toenmalige, ter plaatse trappelende Europese Gemeenschappen nieuwe bevoegdheden en de beslissingsmacht om (onder meer) de interne markt tegen de vooropgestelde datum van 1992 te realiseren. Laat die aanpak een inspiratie zijn bij de oplossing van de Europese uitdagingen inzake defensie vandaag.
Paradigmawissel inzake veiligheid
Volgens het Global Risk Report 2025 van het Wereld Economisch Forum is een gewapend conflict tussen landen met voorsprong het grootste risico voor de eerstkomende twee jaar. De oorlog in Oekraïne en een VS-president met weinig interesse voor de EU, maar die met uitlatingen over Groenland, Canada en het Panamakanaal blijkt geeft van verregaande minachting voor (internationaal) recht en soevereiniteit, maken de paradigmawissel inzake veiligheid voor Europa pijnlijk duidelijk: oorlog op het Europese continent is niet langer een theoretische bespiegeling en de VS-defensieparaplu slaat lek. Nieuwe vormen van oorlogsvoering, inclusief cyberaanvallen, duiken ondertussen op.
Er groeit een relatief brede consensus dat Europa zijn defensiecapaciteit fors moet versterken. Vanuit economisch perspectief betekent dat onder meer een versterking van de Europese defensie-industrie, in het Engels vaak ook omschreven als European Defence Technological and Industrial Base (EDTIB). Ze bestaat uit een netwerk van een aantal grote multinationale ondernemingen, met middelgrote bedrijven en ruim 2000 kmo’s1.
Ontoereikende defensiecapaciteit
Ondanks grensoverschrijdende samenwerking en enkele trans-Europese bedrijven gaat het vaak om nationale spelers die in relatief kleine markten opereren. Vooral in de West-Europese landen is er daarbij weinig specialisatie en sprake van overlap en duplicering van productie. Europese landen bouwen, bijvoorbeeld, twaalf verschillende types gevechtstanks; de VS slechts één.
Hierdoor blijven schaalvoordelen en bijhorende kostenbesparingen onderbenut. Gemeten naar omzet, komen in de wereldwijde top-20 van grootste defensiebedrijven slechts twee Europese bedrijven voor2. Ook potentiële efficiëntiewinsten door pooling van middelen voor onderzoek en ontwikkeling (R&D) en onderzoek en technologie (R&T) blijven onderbenut. Moderne verdedigingssystemen vergen nochtans steeds meer innovatieve, hoogtechnologische toepassingen, die vaak worden ontwikkeld door kmo’s buiten de defensie-industrie en daar geen toegang toe krijgen3.
De relatief beperkte ontwikkeling van de EDTIB is onder meer een gevolg van het terugschroeven van de Europese defensie-uitgaven na de val van de Berlijnse muur (1989) en verder bij de sanering van de overheidsbegrotingen na de financiële en euroschuldencrisis (2008-2011). De militaire uitgaven van de EU-landen bereikten met 1,3% van het bbp een dieptepunt in 2015, het jaar na de annexatie van de Krim door Rusland4.
Die was voor veel Europese landen, in het bijzonder in Centraal- en Oost-Europa, de aanleiding om hun defensie-uitgaven te verhogen – een verhoging die na de invasie van Rusland in 2022 fors versnelde. Volgens cijfers van het Europees Defensieagentschap (EDA) zouden negen EU-landen daarmee in 2023 de NAVO-norm van 2,0% van het bbp hebben bereikt. Gezamenlijk zouden de EU-landen in 2023 zijn gestrand op 1,6%, maar het EDA raamt dat ze in 2024 1,9% zouden halen5. Ter vergelijking: in de VS bedroegen de militaire uitgaven de afgelopen tien jaar jaarlijks gemiddeld 3,4% van het bbp, terwijl ze in Rusland volgens sipri-ramingen in 2023 zouden zijn opgelopen tot 5,9% van het bbp en ze volgens de EC in 2025 verder zouden stijgen tot 9% van het bbp.
De ontoereikende ontwikkeling van de EDTIB is niet alleen het gevolg van de relatief beperkte totale defensiebudgetten, maar ook van hun hoofdzakelijke aanwending voor operationele zaken (inclusief militaire pensioenen). Ze waren daarbij meer toegespitst op gerichte crisisinterventies, dan op grootscheepse militaire verdedigingsoperaties, die zich vandaag weer dreigen aan te dienen. Het geld werd bovendien in belangrijke mate buiten de EU gespendeerd en droeg dus niet bij tot de ontwikkeling van de EDTIB.
Dit alles maakt dat Europa voor een drievoudige inhaalslag staat: (1) investeringen om de EDTIB stand-by te houden (mede gezien de wapenleveringen aan Oekraïne); (2) investeringen om de bestaande capaciteit uit te bouwen; en (3) moderniseringsinvesteringen.

Meer geld voor defensie
Hoeveel geld daarvoor nodig zou zijn, is momenteel voorwerp van allerlei ramingen. Bij de opening van de Europese Raad in juni 2024 had EC-voorzitter Von der Leyen het over een investeringsnood van 500 miljard euro voor het komende decennium. Dat komt overeen met jaarlijks ongeveer 2,5 à 3,0% van het bbp van de EU. In zijn hoorzitting voor het Europees Parlement liet Europees Commissaris voor Defensie, Kubilius, evenwel verstaan dat enkel de bouw van een Europees antirakketenschild – een van de defensieprojecten van “gemeenschappelijk Europees belang” (zie verder) – al 500 miljard euro kan kosten. Terwijl VS-President Trump herhaaldelijk 5% van het bbp naar voor schuift, stelde NAVO-Secretaris-Generaal Rutte op 13 januari 2025 in het Europees Parlement dat 3,6% tot 3,7% nodig zou kunnen zijn. Dat is beduidend meer dan het cijfer van 3%, waarvan de Financial Times eind 2024 berichtte dat het circuleert om in juni 2025 als nieuwe NAVO-norm te worden beslist. Al merkte Rutte ook op dat met gezamenlijke aankopen of voor nieuwe systemen iets kleinere budgetten (maar toch “indrukwekkend meer dan 2%”) zouden kunnen volstaan.
Hiermee raakt hij een cruciaal punt aan. Defensieparaatheid vereist de planning en ontwikkeling van de noodzakelijke defensiemiddelen en strategische hulpmiddelen, inclusief essentiële technologieën. Die capaciteit moet worden aangeschaft en paraat gehouden. Wat dat precies inhoudt en het bijhorende kostenplaatje is niet het resultaat van exacte wetenschap en vatbaar voor lobbying. Het volgt uit een risico-analyse en wordt uiteindelijk vastgelegd in een militaire doctrine.
Wat wel vaststaat is dat bijkomende uitgaven voor defensie in concurrentie staan met de nood aan meer (overheids)investeringen voor de demografische, groene en technologische transitie, in een context van precaire overheidsfinanciën in veel Europese landen. Efficiëntie is dus meer dan ooit cruciaal. De verdere Europeanisering van defensie kan daar door de creatie van schaalvoordelen en het vermijden van overlap toe bijdragen.
Efficiëntie en effectiviteit door Europeanisering
Tal van initiatieven werden in de voorbije decennia genomen om de Europese samenwerking inzake defensie te versterken. Maar, zoals hierboven kort toegelicht, met ontoereikend succes. Bovendien zijn hogere defensie-uitgaven weliswaar een opportuniteit om de Europese dimensie van de EDTIB te versterken, maar bieden zij daarop geen garantie.
Het risico bestaat immers dat omwille van gepercipieerd economisch en/of strategisch eigenbelang nationale overheden de voorkeur geven aan de eigen industrie. Of omwille van de eenvoud of snellere leveringstijden bij buitenlandse leveranciers kopen. Tussen juni 2022 en juni 2023 gaven EU-landen 75 miljard uit aan defensie, waarvan 78% aan niet-EU-leveranciers, grotendeels uit de VS. Dat is gerechtvaardigd wanneer er geen Europese oplossingen zijn. Maar vaak zijn die er wel of kunnen ze snel worden gecreëerd, merkt het Draghi-rapport op.
Zonder coördinatie kunnen verhoogde defensie-uitgaven dus ook de fragmentatie van de Europese defensiesector of de afhankelijkheid van externe partijen vergroten, met blijvende incompatibiliteit van defensiesystemen, hogere kosten en ontoereikende strategische autonomie als gevolg. Om dat te voorkomen pleit het Draghi-rapport onder meer voor de ontwikkeling op middellange termijn van een Europese industrieel beleid inzake defensie met Europese financiering.
Naar een defensie-unie...
De ambitie van de nieuwe EC gaat ogenschijnlijk verder, wanneer ze het heeft over een Europese defensie-unie (EDU). Dat doet denken aan het Verdrag over de Europese Defensiegemeenschap, dat in mei 1952 op Frans initiatief mede ondertekend werd door West-Duitsland, Italië en de Benelux-landen. Naar analogie met de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (1952), zouden deze landen een Europees leger oprichten onder het gezag van een supranationale autoriteit, met een Europees bewapeningsplan en gefinancierd met een gemeenschappelijk budget. Het plan sneuvelde in augustus 1954… in het Franse parlement.
Ligt de toekomst van de EU in haar verleden? De EC wil duidelijk minder ver gaan dan in 1952. In juli 2024 stelde (kandidaat-)voorzitter Von der Leyen in haar politieke richtlijnen voor de nieuwe EC dat ook met een EDU de lidstaten altijd verantwoordelijk zullen blijven voor hun eigen troepen, “van doctrine tot inzet”. De scope van de EDU die ze voor ogen heeft, bestaat erin om de versterking van de industriële basis, de innovatie en de interne markt te ondersteunen en te coördineren.
Dat is de rol van de nieuwe commissaris voor Defensie, die samen met de Hoge Vertegenwoordiger/Vice-Voorzitter binnen de 100 dagen na hun aantreden een witboek over de toekomst van de Europese defensie moet opstellen. Daarbij wordt onder meer gedacht aan een verhoging van het Europees Defensiefonds, misschien met bijkomende Europese financiering, en een versterking van het Europees Defensie-industrieprogramma. Een eenheidsmarkt voor defensie moet de productiecapaciteit en gemeenschappelijke aankopen bevorderen. Europese flagship defensieprojecten, zoals een luchtschild en cyberbeveiliging, moeten met gepoelde middelen worden opgezet als antwoord op de grootste gemeenschappelijke en grensoverschrijdende bedreigingen. Het witboek domineert de agenda van de informele bijeenkomst van de Staatshoofden en Regeringsleiders op 3 februari 2025.
... maar welke defensie-unie?
Dat laatste gaat misschien nog het verst in de richting van een echte defensiegemeenschap, naar de idee van de jaren 50 van vorige eeuw. Gezien het al bij al beperkte resultaat van de Europese aanpak sinds de mislukking van dat verdrag, zou zo’n meer doorgedreven concept misschien de betere oplossing kunnen zijn om de versterking van de EDTIB economisch efficiënt en effectief te realiseren.
Zeker in deze hoogtechnologische en fragmenterende wereld is veiligheid een collectief goed dat ook de grote Europese landen niet langer op eigen kracht kunnen leveren. In economisch onderling ontzettend afhankelijke – gelukkig maar! – Europese landen lijkt zuiver nationale veiligheid overigens een relatief hol begrip. Gedeelde soevereiniteit op Europees niveau zou veiligheid als Europees collectief goed een stap dichterbij kunnen brengen en de Europese strategische autonomie versterken. Het zou Europa meer toelaten zijn eigen agenda te bepalen en de industrie een planning op langere termijn kunnen bieden. Een grotere focus op de Europese vraag zou de industrie bovendien ook minder afhankelijk kunnen maken van extra-Europese, soms meer controversiële uitvoer.
Vandaag lijkt dat politiek niet haalbaar, tenzij…
Een witboek over defensie roept herinneringen op aan het Witboek over de voltooiing van de interne markt, dat onder impuls van toenmalig EC-voorzitter Delors in 1985 het pad effende voor de Europese Eenheidsakte. Die verdragswijziging gaf de toenmalige, ter plaatse trappelende Europese Gemeenschappen nieuwe bevoegdheden en de beslissingsmacht om de interne markt tegen de vooropgestelde datum van 1992 te realiseren.
Laat die aanpak een inspiratie zijn bij de oplossing van de Europese uitdagingen inzake defensie vandaag. Overigens liet (kandidaat-)voorzitter Von der Leyen in haar politieke richtlijnen de deur voor een eventuele verdragswijziging open: “I believe we need Treaty change where it can improve our Union”. Als dat toch niet mogelijk is, zou de ontwikkeling van een Europees industriebeleid voor defensie, zoals in september 2024 in het Draghi-rapport over de Europese concurrentiekracht werd bepleit, gekoppeld aan Europese financiering, al een stap in de goede richting zijn.
1 Bron: “White paper on the future of European Defence”,Briefing European Parliament, November 2024. Bij gebrek
aan precieze sectorindelingen kan de defensie-industrie slechts benaderend in kaart worden gebracht. Zie o.a.:
Béraud-Sudreau, L. & Scarazzato, L., Beyond Fragmentation mapping the European Defence industry in an era of strategic flux, VUB, Centre for Security, Diplomacy and Strategy, juli 2023.
2 Op basis van cijfers van het Stockholm International Peace Research Institute (sipri).
3 Deel B van het Draghi-rapport over de toekomst van de Europese Concurrentiekracht bevat een uitvoerige samenvatting van de economische ineffeciënties in de EDTIB.
4 Bron: Stockholm International Peace Research Institute (sipri) en European Defence Agency (EDA)
5 Inclusief Oostenrijk, Ierland, Malta en Cyprus die geen NAVO-lid zijn.