Herstelbeleid moet doeltreffend en toekomstgericht zijn
Nu de eerste golf van het coronavirus in Europa is bedwongen, wordt de economische ravage opgemeten en worden herstelplannen opgesteld. Die moeten doeltreffend en toekomstgericht zijn. Bij het uitbreken van een crisis is snel handelen belangrijk om de economie te stabiliseren (zie KBC Economische Opinie van 24 maart 2020). Het is dan minder erg dat een maatregel al eens te weinig selectief is. In principe is hij toch maar tijdelijk. Het herstelbeleid zet daarentegen in op de langere termijn. Daarom is het des te belangrijk dat het weloverwogen is. Dat wil zeggen dat het moet vertrekken van een juiste diagnose, lessen moet trekken uit het verleden en vooral moet zijn gericht op de noden van de toekomst. Dat is minder evident dan het op het eerste gezicht lijkt. De verleiding is groot om de paden van het verleden te blijven bewandelen of snel maatregelen op korte termijn te blijven nemen.
Bezint eer ge begint
Een goede remedie vertrekt van een juiste diagnose. Dat is vandaag niet zo eenvoudig. De coronacrisis is complex, omdat ze een schok voor zowel het aanbod als de vraag betekent. De drang naar snelle, populair ogende maatregelen doet dan vlug de bal misslaan. Een goed voorbeeld van een betwistbare maatregel in de huidige omstandigheden is een verlaging van de btw.
De verleiding kan groot zijn om in het bijzonder sectoren die zwaar door de crisis zijn getroffen, zoals de horeca, via lagere btw-tarieven een duwtje in de rug te geven. Daarbij kan dan impliciet worden gehoopt dat door lagere prijzen mogelijk te maken zo’n verlaging voor meer vraag zou zorgen. Dat zou op zijn beurt de werkgelegenheid in de begunstigde sectoren ten goede kunnen komen.
Of dat in de huidige omstandigheden ook het geval zou zijn, valt te betwijfelen. Ten eerste, leidt lagere btw niet automatisch tot lagere prijzen. De verkoper kan de verlaging ook gebruiken om zijn winstmarge te verhogen. Met de zwaar aangetaste liquiditeit en solvabiliteit van veel bedrijven is dat vandaag niet onwaarschijnlijk. Die problemen kunnen evenwel beter worden aangepakt met maatregelen die de rendabiliteit structureel verbeteren, zoals een verdere verlaging van de lasten op arbeid, of maatregelen die de directe fiscale druk verlichten.
Zelfs als de btw-verlaging tot lagere prijzen zou leiden, blijft het twijfelachtig of die de consumptie beduidend zouden aanzwengelen. Dat hangt af van de prijsgevoeligheid van de vraag en die verschilt van product tot product en van dienst tot dienst. De prijsgevoeligheid is meetbaar, maar historische schattingen kunnen vandaag misleidend zijn. Ze houden immers geen rekening met de uitzonderlijke omstandigheden van vandaag. Maatregelen zoals social distancing maken winkelen of horecabezoek minder aangenaam – voor zover ze al toegelaten zijn. Dat kan de prijsgevoeligheid verkleinen. Ook de eventuele vrees van de consument om bij het winkelen of horecabezoek besmet te geraken kan de prijsgevoeligheid verkleinen. De consument zal dan liever thuisblijven en desgevallend meer online aankopen.
Zwakke consumptie kan ook het gevolg zijn van de vrees bij veel mensen voor jobverlies. Liever dan te consumeren, drijven ze dan hun voorzorgssparen op. Ook in die omstandigheden brengen prijsverlagingen allicht weinig zoden aan de dijk. Een verlenging van tijdelijke stabilisatiemaatregelen en maatregelen die op lange termijn een perspectief op inkomen bieden zijn dan allicht effectiever (zie verder).
Om al deze redenen is de kans groot dat een btw-verlaging vandaag haar doel voorbijschiet. Ze zou enkel het begrotingstekort verder opdrijven. In het slechtste geval kan dat het vertrouwen nog meer aantasten en zo het economisch herstel zelfs tegenwerken.
In België zou de maatregel bovendien haaks staan op de noodzakelijke structurele verschuiving in de overheidsontvangsten. Zopas nog bracht de Hoge Raad van Financiën (Advies, mei 2020) in herinnering dat het aandeel van de consumptiebelastingen in de overheidsontvangsten nergens in de EU lager is dan in België. De keerzijde is een relatief hoog aandeel van de belasting op arbeid. Consumptiebelastingen, zoals de btw, verlagen zou de noodzakelijke verdere vermindering van de belasting op arbeid nog moelijker maken. In dat opzicht is de maatregel niet alleen weinig doeltreffend, maar ook niet toekomstgericht.
Nieuwe wijn in nieuwe zakken
Het herstelbeleid moet meer doen dan de economie herstellen. Het moet haar ook structureel versterken. Hierbij kan de verleiding groot zijn om vooral naar aanbevelingen uit het verleden te kijken. België scoort immers al decennialang zwak met structurele economische hervormingen, niet in het minst inzake flexibiliteit op de arbeidsmarkt en liberalisering van product- en dienstenmarkten (zie KBC Economische Opinie van 19 mei 2020).
Het zou nochtans onverstandig zijn om daar nu, zonder meer, snel en halsoverkop werk van te willen maken. Onderzoek toont weliswaar aan dat flexibeler arbeidsmarkten in principe bijdragen tot meer jobs, investeringen en een hogere productiviteit, zeker wanneer de flexibilisering van de arbeidsmarkt gepaard gaat met hervormingen van product- en dienstenmarkten (ECB, 2015). Maar op korte termijn zorgen herstructureringen voor jobverlies en maken ze een economische recessie erger. Dat zijn lessen die veel economen, ook in internationale instellingen, uit de eurocrisis van tien jaar geleden hebben getrokken. Ze verdienen vandaag alle aandacht.
Allicht niet toevallig legt de Europese Commissie (EC) in haar recente beleidsaanbevelingen voor België (20 mei 2020) niet zozeer de nadruk op structurele hervormingen, maar wel op de bestrijding van de pandemie, de stabilisatie van de economie, de versterking van het gezondheidssysteem en investeringen. Dat betekent uiteraard niet dat er voor structurele hervormingen geen plaats moet worden gemaakt op de herstelagenda. Maar in de huidige omstandigheden verdient de weg van de geleidelijkheid aanbeveling en moeten ze gepaard gaan met een verstandig expansief begrotingsbeleid (IMF, 2016).
Zolang de private vraag achterblijft en de aanbodomstandigheden voldoende genormaliseerd zijn, kan dat beleid een belangrijke component van vraagstimulering bevatten. Die bestaat liefst voor een belangrijk deel uit goed voorbereide, toekomstgerichte investeringen, zoals onder meer een versterking van de digitalisering en vrijwaring van milieu en klimaat. The Economist merkte onlangs op dat leiders vandaag een unieke kans hebben om moed te tonen in de afwending van de klimaatramp. Klimaat- en milieuambities zijn perfect verzoenbaar met economisch herstel na de coronacrisis (zie KBC Economische Opinie van 24 april 2020). Ze zijn geen exclusieve zaak van de EU, maar een opdracht voor alle lidstaten. Kleine, open economieën, zoals de Belgische, hebben trouwens geen andere keuze dan een vraagstimulerend beleid in te schrijven in een Europese aanpak.
Arbeidsmarkthervormingen bouwen liefst verder op de ervaring van andere landen. Flexibilisering op zich is geen zaligmakende oplossing. Ze zorgt vaak voor duale arbeidsmarkten met veel tijdelijke of precaire jobs, die het economische groeipotentieel nauwelijks versterken. De coronacrisis in de VS maakt duidelijk dat in de huidige omstandigheden grote arbeidsmarktflexibiliteit ertoe leidt dat de interventie van de overheid in de economie nog extremere proporties aanneemt.
Het Deense model van flexicurity kan inspireren. Het bestaat uit een onlosmakelijk drieluik van verregaande arbeidsmarktflexibiliteit, met sociale bescherming én grote inspanningen om mensen door opleiding en training aan het werk te krijgen en te houden. De economische context waarin de hervormingen worden doorgevoerd zijn belangrijk. Eerder onderzoek toonde aan dat besparen op werkloosheidsuitkeringen tijdens een recessie de deflatoire tendensen versterkt (IMF, 2016). Allicht opnieuw niet toevallig pleit de EC in haar recente beleidsaanbevelingen vooral voor een versterking van het actieve arbeidsmarktbeleid, dat is het derde luik van de hiervoor vermelde flexicurity. Hier kunnen doeltreffendheid en toekomstgerichtheid inderdaad hand in hand gaan.