Hervorming ESM versterkt Europese bankenunie
Eind 2020 keurde de Eurogroep een hervorming van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) goed. Daardoor zal het ESM kunnen optreden als financiële ‘noodstop’ voor het Europees afwikkelingsfonds voor banken. Zo wordt een ontbrekende steen toegevoegd aan het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme voor banken, de tweede pijler van de Europese bankenunie. De hervorming van het ESM geraakte wat ondergesneeuwd door de discussie over het Europees herstelfonds (Next Generation EU). Toch is ze zelf ook goed nieuws. Ze versterkt de bankenunie door een nieuwe stap in de voltooiing ervan te zetten. Bovendien kon de stap vroeger dan de vooropgestelde uiterlijke datum worden gezet, omdat voldoende voortgang met de versterking van de Europese banken is gezet. Maar de bankenunie is er nog niet mee voltooid, want onder meer de derde pijler (een gemeenschappelijke depositogarantie) staat nog in de kinderschoenen.
Crisisbeheer in de eurozone
Op 30 november 2020 keurden de Europese ministers van Economie en Financiën van de eurozone (Eurogroep) de hervorming van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) goed. Het herzieningsverdrag wordt in januari ondertekend en zal na ratificatie door de lidstaten vanaf 2022 in werking treden.
Het ESM werd in 2012 opgericht als één van de instrumenten om de stabiliteit in de eurozone te versterken. Het is een intergouvernementele instelling van de negentien eurolanden die volgens de verdeelsleutel van het ECB-kapitaal deelnemen in het kapitaal1 van het ESM. Zo is het ESM uiterst kredietwaardig, en kan het tegen gunstige voorwaarden leningen op de kapitaalmarkt uitschrijven. Zijn kernopdracht bestaat erin om dat geld onder strikte voorwaarden door te lenen aan eurolanden, die hun overheidsschuld niet langer zelf via de financiële markt kunnen financieren, hoewel hun schuld in principe houdbaar is.
Het ESM moet zo bijdragen tot de oplossing van één van de vele initiële structurele tekortkomingen in de architectuur van de eurozone, die de eurocrisis tien jaar geleden pijnlijk aan het licht bracht. Dit specifieke probleem ontstond toen de financiële markten in 2010 de Griekse en later de Ierse, Portugese en Spaanse overheid niet meer wilden financieren. Doordat de unie toen niet over een instrument voor crisismanagement beschikte escaleerde dat probleem tot de dramatische eurocrisis. De lidstaten moesten hun toevlucht nemen tot tijdelijke ad hoc oplossingen om te voorkomen dat de unie zou kapseizen. Het ESM biedt nu structurele oplossingen via verschillende soorten kredietlijnen2 waarop lidstaten in geval van financieringsnood onder strikte voorwaarden een beroep kunnen doen.
Noodfinanciering in de bankenunie
De ontoereikende Europese integratie van het banksysteem was een andere architectuurfout, die de eurocrisis op het voorplan bracht. Op dat vlak was de beslissing in juni 2012 over de Europese bankenunie een mijlpaal. De bankenunie bracht de banken van de eurolanden onder een Europees Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme onder leiding van de Europese Centrale Bank (ECB). De 115 belangrijkste banken staan sinds november 2014 onder direct toezicht van de ECB; de andere onder indirect toezicht via de nationale toezichtshouders. Dat toezichtsmechanisme is de eerste pijler van de bankenunie.
Het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme is de tweede pijler. Het staat in voor een efficiënte afwikkeling van failliete banken. Voor de belangrijkste banken zijn specifieke Europese regels opgesteld die worden toegepast door de Single Resolution Board (SRB). Die regels moeten er onder meer voor zorgen dat falende banken kunnen worden geherstructureerd of opgedoekt zonder verstoring van de financiële stabiliteit en zonder inzet van overheidsgeld. De verliezen moeten in principe worden gedragen door de aandeelhouders en andere private geldschieters, met uitzondering van de houders van beschermde deposito’s.
Maar om de financiële stabiliteit te vrijwaren moet de SRB desgevallend snel over extra geld kunnen beschikken, bijvoorbeeld voor de herkapitalisatie van (onderdelen van) de falende bank of om tijdelijke liquiditeitstekorten te overbruggen. In crisisomstandigheden kan dat geld niet altijd in voldoende mate of voldoende snel via de private markt worden gemobiliseerd. En ook de ECB kan als centrale bank haar functie van lender of last resort niet opnemen, omdat een failliete bank per definitie insolvabel is en een centrale bank in principe enkel aan solvabele banken krediet kan geven.
Daarom voorziet het afwikkelingsmechanisme een Gemeenschappelijk Resolutiefonds (Single Resolution Fund, SRF), waarop de SRB een beroep kan doen. Dat fonds wordt gefinancierd door bijdragen van alle banken in de eurozone, dus niet met overheidsgeld. Het fonds wordt geleidelijk opgebouwd en de nationale bijdragen worden geleidelijk ‘gemutualiseerd’, zodat het tegen eind 2023 een volledig Europees fonds is. De ‘mutualisering’ of overdracht naar het Europese niveau is belangrijk, omdat de afwikkeling van een bank op die manier in principe de overheidsfinanciën van het land van oorsprong van de bank niet meer treft. Als zowel het toezicht op als het crisisbeheer van banken Europees zijn, kunnen banken uit eurolanden steeds meer als echte Europese banken worden beschouwd en niet langer als een bank van land A of land B.
Het beoogde bedrag3 is omvangrijk, maar kan in uitzonderlijke omstandigheden toch nog ontoereikend zijn, bijvoorbeeld wanneer verschillende grote financiële instellingen gelijktijdig in de problemen komen. Een van de zopas besliste hervormingen van het ESM4 bestaat erin dat het SRF vanaf 2022 een kredietlijn bij het ESM krijgt. De kredietlijn is opgevat als een ‘noodstop’ (backstop), wat wil zeggen dat er slechts een beroep kan worden op gedaan als alle andere financieringsbronnen zijn opgebruikt. Die kredietlijn moet helpen voorkomen dat de afwikkeling van het bankenfaillissement toch nog de financiële stabiliteit in het gedrang brengt. Door beroep te doen op de leningscapaciteit van het ESM kan dat worden vermeden zonder toch nog rechtstreeks de nationale overheidsbegrotingen aan te spreken.
Versterking bankenunie
De uitbreiding van de rol van het ESM als financiële noodstop voor het SRF is een belangrijke stap in de voltooiing van de bankenunie. Al in 2013 werd principieel beslist om die rol aan het ESM te geven na afloop van de opbouwfase van het SRF, dus vanaf 2024. In 2018 werd beslist dat het ESM die rol vroeger zou kunnen opnemen, als de banken in alle landen voldoende voortgang zouden hebben gemaakt met de afbouw van slechte kredieten (NPL’s) uit het verleden en hun capaciteit om zelf verliezen te absorberen voldoende hebben vergroot.
Dat het ESM de rol twee jaar vroeger dan initieel gepland kan opnemen is dus twee keer goed nieuws. Er wordt niet alleen een belangrijke stap gezet in de voltooiing van de bankenunie. Dat die stap vroeger dan initieel voorzien kan worden gezet, betekent bovendien ook dat ondertussen voldoende voortgang is gemaakt met de versterking van de banken. In een aantal landen, waaronder België, was dat al lang het geval. Maar vooral in Griekenland en Cyprus lag er nog veel werk op de plank. Een en ander betekent ook dat het Europese banksysteem nu sterker staat voor de aanpak van de uitdagingen, die de coronacrisis naar alle waarschijnlijkheid nog met zich zal brengen.
Maar de hervorming voltooit de bankenunie nog niet. Het afwikkelingsmechanisme blijft tot vandaag grotendeels ongetest. De praktische werking ervan kan dus nog niet worden geëvalueerd. In een recente studie wijst de ECB ook op de nood aan een Europees garantiekader, waarop nieuwe banken, die uit de afwikkeling van een gefaalde bank ontstaan, een beroep moeten kunnen doen, als ze zich bij de ECB willen financieren zonder zelf al over voldoende onderpand te beschikken. Bovendien staat de derde pijler, een gemeenschappelijke depositogarantie, nog altijd in de kinderschoenen (zie KBC Economische Opinie van 14 november 2019). Er blijft dus werk aan de winkel.
1 704,5 miljard euro geplaatst kapitaal, waarvan 80,5 miljard euro volgestort.
2 In tegenstelling tot het nieuwe Europese Herstelfonds dat in 2020 n.a.v. de coronacrisis werd beslist, kan het ESM enkel leningen toestaan aan de lidstaten en geen subsidies of transfers toekennen.
3 Minimum 1% van de gewaarborgde deposito’s of circa 60 miljard euro.
4 De andere hervormingen gaan over op de noodhulp aan de lidstaten.