EC-ideeën nieuw begrotingskader: stap in de goede richting
Met haar zopas gepubliceerde ideeën voor de hervorming van het Europese begrotingskader zet de Europese Commissie (EC) een stap in de goede richting. De vervanging van nagenoeg alle bestaande complexe regels door een norm voor de uitgaven waarop beleidsmakers rechtstreeks impact hebben, betekent een drastische vereenvoudiging en scherpt de verantwoordelijkheid van de beleidsmakers aan. De integratie van de plannen inzake budgettair beleid, economische hervormingen en investeringen, en, desgevallend, handhaving van de macro-economische stabiliteit in één enkel beleidsplan met een focus op de middellange termijn kan de beleidscoördinatie bevorderen. Door per land de vereisten inzake afbouw van de overheidsschuld in dat meerjarenplan op te nemen, rekening houdend met de houdbaarheidsrisico’s van de bestaande overheidsschuld, kunnen doelstellingen inzake begrotingssanering en versterking van het economisch groeipotentieel in principe met elkaar worden verzoend. Zo worden heikele punten in het huidige kader geremedieerd.
Maar de nieuwe werkwijze zal ook zorgen voor nieuwe, complexe en soms politiek geladen discussies, met marge voor discretionaire beslissingen. De rol van de EC in het nieuwe beleidskader gelijkt op haar rol in het toekennen van de NextGenerationEU-steun aan de lidstaten. De EC bestendigt die rol en breidt die uit, waardoor onvermijdelijk haar politieke karakter verder toeneemt, zonder dat er voorstellen zijn om haar democratische legitimiteit te versterken. Ook voorstellen voor een ruimere centrale begroting (fiscal capacity) - een noodzakelijke sluitsteen voor een stabiele muntunie - blijven achterwege. De EC-ideeën brengen dus geenszins de ontbrekende schakel voor een volwaardige, stabiele muntunie. Ze zijn een stap in de goede richting, maar zeker niet de laatste stap.
Ontoereikend begrotingskader…
De Europese Commissie (EC) heeft op 9 november 2022 haar ideeën over de hervorming van het Europese begrotingskader bekendgemaakt. Dat kader moet helpen voorkomen dat de stabiliteit van de Europese muntunie onderuit zou worden gehaald door ontsporende overheidsfinanciën van de lidstaten. Daartoe bepaalt het Verdrag van Maastricht, waarmee de euro in 1992 werd geconcipieerd, dat het financieringstekort van de overheid in een euroland niet hoger dan 3% van het bbp mag zijn en de overheidsschuld niet meer dan 60% van het bbp mag bedragen, of althans in die richting moet evolueren als ze hoger is.
Deze principes werden nog vóór de effectieve invoering van de euro in 1999 uitgewerkt in het Stabiliteits- en Groeipact (1997) en sindsdien meermaals geactualiseerd en verfijnd, niet in het minst kort na de grote schuldencrisis in de eurozone in 2011. De twee basisregels uit het verdrag zijn daardoor uitgegroeid tot een bijzonder complex geheel van regels. Nagenoeg alle waarnemers zijn het erover eens dat die regels eenvoudiger en transparanter moeten worden.
Het kader kampt bovendien met inhoudelijke tekortkomingen. Een recente paper van het IMF stelt onomwonden dat het kader er niet is in geslaagd zijn meest essentiële doelstelling waar te maken: de begrotingsrisico’s en het bijhorende besmettingsgevaar ten aanzien van andere lidstaten op een betrouwbare manier beheersen. Het kader heeft er niet toe geleid dat lidstaten in economisch voorspoedige tijden begrotingsbuffers aanlegden, die tijdens economische tegenspoed konden worden aangesproken. Van conjunctuurstabilisatie op het Europese niveau, via een centrale begroting, is al helemaal geen sprake.
Het kader is ook onvoldoende vriendelijk voor overheidsinvesteringen, waardoor die in de eurozone, ondanks een herstel in 2018-2019, nog steeds op een historisch laag peil (in verhouding tot het bbp) staan. Immers, besparingen op overheidsinvesteringen hebben niet onmiddellijk grote nadelen doordat effecten van overheidsinvesteringen – zowel positieve als negatieve – doorgaans pas na verloop van tijd merkbaar worden. Bij begrotingssaneringen komen zij dan ook vaak het eerst in ’t vizier. Dat gebeurde op grote schaal in de nasleep van de schuldencrisis in het vorige decennium (figuur 1).
Op de lange termijn ondergraaft het gebrek aan overheidsinvesteringen evenwel het groeipotentieel van de economie. Vandaag bestaat in het bijzonder de vrees dat het terugdringen van de overheidsschuld binnen het bestaande begrotingskader noodzakelijke investeringen voor de omschakeling naar een groene en digitale economie in de weg zou staan.
Door de coronapandemie is de overheidsschuld in de meeste landen fors opgelopen, vertrekkend van een niveau dat eind 2019 reeds in 12 van 27 EU-landen meer dan 60% van het bbp bedroeg (figuur 2). Dat stelde geen acuut probleem omdat de strikte regels van het begrotingskader voor begrotingstekorten en schuldafbouw wegens de uitzonderlijke omstandigheden van de pandemie in 2020 tijdelijk buiten werking werden gesteld door toepassing van de zogenoemde ontsnappingsclausule. Een speciaal opkoopprogramma van de ECB voor (onder meer) overheidsobligaties (Pandemic Emergency Purchase Programme of PEPP) zorgde ervoor dat de fors oplopende begrotingstekorten van de eurolanden vlot werden gefinancierd en niemand zich zorgen hoefde te maken over de houdbaarheid van de overheidsschuld.
De toepassing van de ontsnappingsclausule zou volgens de huidige beslissingen in 2024 aflopen. Vanaf dan zouden de strikte regels rond het terugdringen van de begrotingstekorten en de schuldafbouw opnieuw van kracht worden. Enerzijds lijkt dat geen overbodige luxe, aangezien het stopzetten van het PEPP en de stijgende rente de houdbaarheid van de overheidsfinanciën opnieuw op het voorplan brengt. Anderzijds overheerst de indruk dat in het bijzonder de regel die stelt dat het verschil tussen de huidige schuldratio en de drempelwaarde van 60% jaarlijks met 1/20ste moet worden afgebouwd, een onhaalbare doelstelling is. Op basis van de recente prognoses van de EC zou dat, bijvoorbeeld, voor Italië betekenen dat de schuld in 2024 met ruim 4% van het bbp moet worden afgebouwd; voor België zou hij een schuldvermindering van 2,4% van het bbp impliceren.
Tegen de achtergrond van de energiecrisis en de grote investeringsnoden voor onder meer de digitale en groene transitie is dat niet alleen onhaalbaar maar ook niet wenselijk. Weliswaar voorziet het NextGenerationEU programma dat een deel van de overheidsinvesteringen om de groene en digitale transitie van de Europese economieën te bewerkstelligen, via de Europese begroting worden gefinancierd. Maar de lidstaten moeten zelf ook een behoorlijke duit in het zakje doen. Er is met andere woorden nood aan een begrotingskader dat meer ruimte laat voor groeibevorderende investeringen, zonder de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in het gedrang te brengen.
Kader – Geen gouden regel
De EC stelt niet voor om de zogenoemde gouden begrotingsregel in te voeren. Die regel laat bij de beoordeling van het begrotingstekort de overheidsinvesteringen buiten beschouwing, vanwege de idee dat voor de financiering van investeringen de overheid schuld mag aangaan. Veel waarnemers hadden de invoering van een gouden regel verwacht, maar de EC laat die terecht achterwege. Zo’n maatregel dreigt in de praktijk immers te zorgen voor een explosie aan zogezegde “overheidsinvesteringen” die in feite consumptieve bestedingen zijn. Overigens kunnen ook sommige lopende uitgaven, bijvoorbeeld voor onderwijs, bijdragen tot een versterking van het groeipotentieel, terwijl dat niet noodzakelijk het geval is voor alle overheidsinvesteringen. Dat wordt niet gevat in de gouden regel. De verleiding tot creatieve boekhouding zou wel garant staan voor oeverloze discussies. Bovendien vergt een economisch orthodoxe toepassing van de gouden regel dat de afschrijvingen op de overheidsactiva in de begroting in rekening worden gebracht. Dat zou het begrotingskader opnieuw complexer maken. Ten slotte, houdt de gouden regel als dusdanig geen rekening met de omvang van de bestaande schuld. Voor landen met een hoge schuld kan dat een probleem zijn.
… aan vernieuwing toe
Het EC-voorstel voor het nieuwe begrotingskader heeft die ambitie. Nagenoeg alle bestaande regels zouden worden geschrapt. Enkel de 3%-norm voor het begrotingstekort en de 60%-norm voor de overheidsschuld blijven overeind. Die kunnen immers niet zonder een verdragswijziging worden veranderd en zo’n verdragswijziging wordt momenteel praktisch niet haalbaar geacht. Alle andere regels uit het begrotingskader zou de EC vervangen door één nieuwe operationele norm. Die zou betrekking hebben op de overheidsuitgaven, exclusief de rentelasten en cyclische uitgaven voor werkloosheid. Enkel de uitgaven die moeten worden gefinancierd met nationale middelen, worden beschouwd. Ook discretionaire maatregelen inzake ontvangsten worden in rekening gebracht. De focus ligt dus volledig op uitgaven en ontvangsten die een overheid maximaal onder controle heeft. De invloed van de conjunctuur op de begroting wordt buiten beschouwing gelaten.
Voor het geheel van die uitgaven zou de EC per land een groeinorm bepalen op basis van haar analyses van de houdbaarheid van hun overheidsschuld. Voor elk land zou ze een referentiepad van ten minste vier jaar uittekenen met een maximaal toegelaten groei van de overheidsuitgaven, zoals hierboven omschreven. De uitgavennorm moet ervoor zorgen dat (in principe) na afloop van het vierjarentraject het begrotingstekort bij ongewijzigd beleid gedurende de tien daaropvolgende jaren kleiner dan 3% van het bbp blijft en, voor landen met een schuldratio van meer dan 60% van het bbp, de schuldratio op een gestaag dalend pad is gebracht. Landen met een klein of middelmatig risico inzake de houdbaarheid van hun overheidsschuld zullen een wat langere periode voor begrotingssanering krijgen dan landen met een groot risico.
De lidstaten zullen het referentiepad van de EC moeten vertalen in een middellangetermijnplan voor de begroting en structurele hervormingen. Dat plan zou het sluitstuk van het nieuwe begrotingskader worden. Het komt in de plaats van de huidige stabiliteits- of convergentieplannen en structurele hervormingsplannen. In het plan moet het begrotingstraject worden vertaald in jaarlijkse uitgavenplafonds. Ook economische hervormingen en overheidsinvesteringen moeten in het plan worden gepreciseerd. Als die de economische groei bevorderen en de houdbaarheid van de overheidsschuld ten goede komen, zou de begrotingssanering kunnen worden gespreid over een periode van maximaal drie bijkomende jaren. Deze mildering kan helpen om de doelstellingen inzake begrotingssanering en versterking van het economisch groeipotentieel via investeringen en hervormingen te verzoenen.
Het middellangetermijnplan zou door de EC worden beoordeeld en door de Raad worden aangenomen. Landen met grote macro-economische onevenwichtigheden zouden er ook de maatregelen om daaraan te verhelpen moeten in opnemen. Zodoende wordt het begrotingskader niet alleen beter gealigneerd met maatregelen om het economisch groeipotentieel te versterken, maar ook met het bewaken van de macro-economische evenwichten.
Elke lidstaat zou een jaarlijks voortgangsrapport moeten opstellen, dat als basis zal dienen voor het toezicht door de EC en de Raad. De procedure ingeval van buitensporig begrotingstekort zou onveranderd blijven met betrekking tot de opvolging van de 3%-norm, maar worden verstrengd voor de toepassing van de 60%-norm. Zo zou elke afwijking van het vooropgestelde pad inzake schuldafbouw voor landen met een groot houdbaarheidsrisico automatisch tot de opstart van de procedure leiden. Er wordt ook een grotere effectiviteit van de sancties beoogd door het arsenaal te verfijnen en uit te breiden. Anderzijds zou voor uitzonderlijke omstandigheden de mogelijkheid behouden blijven om een ontsnappingsclausule (zoals momenteel van toepassing) te activeren.
Een stap in de goede richting
De ideeën van de EC komen ongetwijfeld tegemoet aan belangrijke tekortkomingen van het huidige kader. Regels van het bestaande kader die gebruik maken van erg theoretische concepten, zoals de output gap en het structurele begrotingstekort, die in de praktijk weinig transparant en erg onzeker zijn1, worden vervangen door één enkele maatstaf, waarop beleidsmakers operationeel een veel directere impact hebben. Dat komt de eenvoud ten goede en maakt beleidsmakers directer verantwoordelijk. Ook het op een eenvoudige manier buiten beschouwing laten van conjunctuurgebonden uitgaven en ontvangsten draagt daartoe bij. Dat is een stap in de goede richting.
Anderzijds zijn inschattingen van de houdbaarheid van overheidsschuld, waaruit de uitgavennorm zou worden afgeleid, evenmin als de momenteel gebruikte theoretische concepten, rechttoe rechtaan. De inschatting van de houdbaarheid van de schuld volgens alternatieve methodes is duidelijk een expertenrol, die de EC relatief neutraal kan opnemen. Maar de keuze voor het afbouwpad van de schuldratio en de vertaling daarvan naar een uitgavennorm impliceren ook beleidsmatige keuzes. Die zullen allicht aanleiding geven tot nieuwe, complexe en soms politiek geladen discussies, met marge voor discretionaire beslissingen. Hiermee begeeft de EC zich potentieel nog meer dan in het huidige kader op politiek terrein.
Dat geldt ook wanneer ze de middellangetermijnplannen van de lidstaten zal beoordelen, niet in het minst bij de afweging in welke mate investeringen en economische hervormingen een meer in de tijd gespreide afbouw van overheidsschuld en -tekort zouden toelaten. Die afweging is potentieel de grootste hefboom van het nieuwe kader. Het laat de lidstaten toe niet alleen te werken aan de teller (de schuld als dusdanig) van de schuldratio2, maar ook aan de noemer (het bbp, met andere woorden: de grootte van het economische draagvlak voor de schuld). Niet in het minst in het licht van de oplopende vergrijzingskosten is het van cruciaal belang om het economisch draagvlak te versterken. De centralisatie van begrotingsplannen, structurele economische hervorming en het beleid inzake de handhaving van de macro-economische evenwichten in één middellangetermijnplan voor elke lidstaat kan bovendien de effectiviteit van de beleidscoördinatie vergroten.
Maar aangezien economie niet uit wetten van Meden en Perzen bestaat, kan de beoordeling van de middellangetermijnplannen ook verzanden in blokkerende politieke discussies. De rol die de EC bij de beoordeling voor zichzelf weggelegd ziet, is duidelijk geïnspireerd op de rol die ze heeft bij de beoordeling van de Plannen voor Herstel en Veerkracht, die de lidstaten in het recente verleden hebben opgesteld in het kader van de NextGenerationEU-steun. De EC stelt voor die rol te bestendigen en uit te breiden. Zo vergroot ze haar politieke rol, evenwel zonder bijhorende voorstellen om die rol democratisch verder te legitimeren. De praktijk zal moeten uitwijzen in welke mate dit de effectiviteit van het begrotingskader zal beïnvloeden.
De EC stelt evenmin een verlengstuk voor aan de gemeenschappelijk schuldfinanciering, zoals in NextGenerationEU. Voorstellen voor een ruimere centrale begroting (fiscal capacity), een noodzakelijke sluitsteen voor een stabiele muntunie en door veel rapporten over de hervorming van het begrotingskader aanbevolen, blijven achterwege.
De EC-ideeën, die nog moeten worden omgezet in wetgevende voorstellen, brengen dus geenszins de ontbrekende schakel voor een volwaardige, stabiele muntunie. Ze zijn een stap in de goede richting, maar zeker niet de laatste stap.
1Voor een illustratie hiervan tijdens de periode van hoogconjunctuur, vóór decoronapandemie, zie KBC Economische Opinie van 20 september 2018.
2 De schuldratio is een breuk met in de teller de schuld en in de noemer het bbp