Geef de eurozone budgettaire slagkracht

Economische Opinie

Next Generation EU kan een belangrijke rol spelen in het herstel van de Europese economieën uit de coronacrisis, maar creëert niet de broodnodige budgettaire stabilisatiefunctie voor de eurozone. Hooguit is het een stapsteen in die richting. Een oordeelkundige implementatie kan het pad verder effenen. Het geld verkwanselen dreigt de structurele versterking van de muntunie met een begrotingsunie en verdere politieke integratie nog utopischer te maken. Dat is evenwel geen optie. Want wie de muntunie budgettaire slagkracht onthoudt, geeft haar vroeg of laat de doodsteek.

Muntunie zonder centrale begroting

De eurozone is de eerste muntunie met een volledig gecentraliseerd monetair beleid terwijl nagenoeg alle begrotingstaken nog door de soevereine lidstaten worden uitgeoefend, weliswaar binnen een Europees kader. Uiteindelijk bepalen de lidstaten zelf hun uitgaven en ontvangsten. Dat is een probleem. Een van de specifieke begrotingsfucties, namelijk de stabilisatiefunctie1 die zorgt voor de opvang van economische schokken, gebeurt in een muntunie immers het meest effectief via een centrale begroting. Dat geldt niet alleen voor de opvang van schokken die één of slechts enkele lidstaten treffen (asymmetrische schokken), maar ook voor schokken die de unie in haar geheel treffen (symmetrische schokken). De coronapandemie is een schok die alle lidstaten treft, maar met ongelijke gevolgen doordat de zwaarst getroffen sectoren niet in alle lidstaten even belangrijk zijn. 

Uit een vergelijkende studie van dertien federaties (Cottarelli, C. & Guerguil, M. (ed.), 2015) blijkt dat zelfs in de meest gedecentraliseerde federaties, ongeveer de helft van de totale overheidsuitgaven via de federale overheid verloopt. Ze bedragen doorgaans zo’n 15 à 20% van het bbp. Meestal zijn de ontvangsten nog meer gecentraliseerd dan de uitgaven. In de meeste federaties komen die ontvangsten grotendeels uit federale inkomens- en consumptiebelastingen. Vaak draagt het federale niveau een deel van haar inkomsten over naar de deelgebieden.

Doordat noch de Europese Unie, noch de eurozone echte politieke unies zijn, contrasteert dit klassieke model fel met de EU-begroting. Tot het huidige begrotingskader bedroeg die slechts ongeveer 1% van het Europese bbp en vertegenwoordigde ze slechts ongeveer 2% van alle overheidsuitgaven in de EU. Het gros daarvan gebeurt via de lidstaten. De fiscale bevoegdheid van de EU blijft uiterst beperkt. Ruim 80% van de EU-begroting wordt gefinancierd door overdrachten vanuit de lidstaten, dus de omgekeerde beweging van wat in federaties gangbaar is. De beperkte EU-begroting bevat instrumenten om de cohesie tussen de landen te stimuleren. Dit beleid tracht asymmetrische schokken te voorkomen, maar kan ze niet opvangen. Van conjunctuurstabilisatie via de EU-begroting is nauwelijks sprake.

De goedkeuring in juli 2020 van het nieuwe begrotingskader 2021-2027 voor de EU en het Net Generation EU programma bracht hierin enige verandering. Het oorspronkelijke begrotingsvoorstel van de EC lag in verhouding tot het bruto nationaal inkomen van de EU in lijn met de vorige begroting. Maar de coronacrisis zette de Europese regeringsleiders er voor het eerst toe aan de begroting met tijdelijke extra middelen onder een ronkende naam Next Generation EU ruim 60% groter te maken. De EU kan die middelen financieren met leningen, die pas (veel) later zullen worden afgelost, deels met eigen EU-belastingen. Een groot deel van de extra middelen zal in 2021-2023 via een nieuw herstelfonds aan de lidstaten als transfer kunnen worden uitgekeerd in het kader van hervormingsplannen die hun economie veerkrachtiger, groener en digitaler moeten maken. Zo kan de EU-begroting een belangrijke impuls geven aan het economisch herstel, vooral in de armere of door corona zwaar getroffen landen. Mits oordeelkundige en tijdige besteding zal het geld voor sterkere economieën en meer convergentie zorgen.

Toch creëert Next Generation EU niet de stabilisatiefunctie, die de muntunie institutioneel stabieler maakt2. Er is immers geen sprake van een structureel systeem van automatische begrotingsstabilisatoren die via overheidsuitgaven (bijvoorbeeld voor werkloosheid) of verminderde belastingontvangsten een economische schok zouden opvangen. Bovendien is het fonds beperkt in de tijd. De stap terug staat al van meet af aan in de beslissing ingeschreven. Maar met het concept van Europese leningen die met Europese belastingen worden afgelost is wel een stap gezet naar een begrotingsunie. 

Gefnuikt begrotingsbeleid

Zonder verdere stappen vooruit zal Europa zich moeten blijven behelpen met begrotingsregels, die in de loop der jaren hopeloos complex zijn geworden. Ze moeten de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van de individuele lidstaten verzoenen met de nood aan economische stabilisatie. De regels werden alsmaar complexer, omdat het evenwicht tussen beide doelstellingen op het niveau van de landen én de unie moeilijk vindbaar is. Daardoor blijft de zoektocht naar een gepast begrotingsbeleid hachelijk. Landen met de grootste behoefte aan een eerder soepel beleid worden doorgaans het meest in een strak budgettair keurslijf gedwongen3. Een echt gecoördineerd begrotingsbeleid komt maar moeizaam tot stand.

De coronacrisis heeft dat probleem nog meer op scherp gesteld. Geleerd door de ervaring uit de eurocrisis van 2011, toen een voortijdige budgettaire sanering de economische malaise versterkte, werd weliswaar heel snel na het uitbreken van de crisis de zogenoemde ontsnappingsclausule van het begrotingskader geactiveerd. Dat liet de lidstaten toe om het vooropgestelde pad naar begrotingsevenwicht en schuldafbouw te verlaten en, met de impliciete steun van het ECB-beleid, de nodige geldstromen op gang te brengen om de volksgezondheid te beschermen en de economische gevolgen van de pandemie voor gezinnen en bedrijven zoveel mogelijk te verzachten. Daarnaast werden ook snel enkele andere maatregelen genomen. Vandaag zijn de vooruitzichten voor de Europese economieën een stuk rooskleuriger dan na de eurocrisis van tien jaar geleden. Maar in vergelijking met de VS blijven ze toch meer bescheiden. De grotere budgettaire slagkracht van de VS is daarvoor een belangrijke verklaring, ook al is begrotingsbeleid geen wedren om ter meest en zijn de noden van de VS-economie niet volledig vergelijkbaar met de Europese noden4.

Nood aan grote stap voorwaarts

De vereenvoudiging van het Europese begrotingskader  stond op de politieke agenda vóór het uitbreken van de coronapanemie en zal volop terugkeren zodra de ontsnappingsclausule zal moeten worden gedesactiveerd. Ook de nood aan een budgettaire stabilisatiefunctie wordt steeds vaker erkend. Onder meer de European Fiscal Board besprak in zijn laatste jaarverslag voorstellen daaromtrent. Ze moeten onder andere een meer geleidelijke en tussen de lidstaten gedifferentieerde schuldafbouw mogelijk maken en meer ruimte creëren voor overheidsinvesteringen. Hij herhaalde de nood aan permanente en volwaardige begrotingsslagkracht voor de muntunie, een noodzaak die onder meer ook de ECB onderschrijft.

Hoewel dringend noodzakelijk, lijkt de creatie daarvan op korte of middellange termijn niettemin utopisch. Ze raakt immers aan de fiscaliteit, die bij uitstek de nationale soevereiniteit raakt en samenhangt met democratische legitimiteit. De creatie van een budgettaire stabilisatiefunctie vergt dus een vorm van fiscale unie, die op haar beurt een verder uitgebouwde politieke unie noodzakelijk maakt. Met andere woorden: een grote stap voorwaarts in de Europese integratie. Zoals opgemerkt, is met het Next Generation EU herstelfonds een stap in die richting gezet. De toekomst zal uitwijzen of meteen ook een stapsteen is gelegd, van waaruit verdere stappen richting een stabielere (munt)unie zullen volgen. Een oordeelkundige implementatie van Next Generation EU kan dat pad verder effenen. Het geld verkwanselen zou de utopie nog verder in de toekomst drijven. Dat is geen optie. Want wie de eurozone budgettaire slagkracht onthoudt, geeft haar vroeg of laat de doodsteek.

1Behalve voor de stabilisatiefunctie, is het centrale bestuursniveau in principe ook het best geplaatst voor het beleid inzake inkomensherverdeling, althans voor zover er in de federatie voldoende consensus is over de gewenste herverdeling. Collectieve goederen die voor alle burgers van de unie nuttig zijn of waarvoor duidelijke schaalvoordelen bestaan, zoals defensie, buitenlands beleid of transportinfrastructuur, worden vanuit efficiëntie-oogpunt best centraal geproduceerd.

2 Zie KBC Economische Opinie van 24 september 2020.

3 Zie KBC Economische Opinie van 20 september 2018.

4 Zie KBC Economische vooruitzichten, mei 2021 en KBC Onderzoeksrapport van 1 april 2021.

Disclaimer:

Alle meningen in deze KBC Economische Opinies vertegenwoordigen de persoonlijke mening van de auteur(s). Noch de mate waarin de voorgestelde scenario’s, risico’s en prognoses de marktverwachtingen weerspiegelen, noch de mate waarin zij in de realiteit zullen tot uiting komen, kunnen worden gewaarborgd. De gegevens in deze publicatie zijn algemeen en louter informatief. Ze mogen niet worden beschouwd als beleggingsadvies. Duurzaamheid maakt deel uit van de algemene bedrijfsstrategie van KBC Groep NV (zie https://www.kbc.com/nl/duurzaam-ondernemen.html). We houden rekening met deze strategie bij de keuze van de onderwerpen voor onze publicaties, maar een grondige analyse van de economische en financiële ontwikkelingen vereist het bespreken van een bredere waaier aan onderwerpen. Deze publicatie valt niet onder de noemer ‘onderzoek op beleggingsgebied’ zoals bedoeld in de wet- en regelgeving over de markten voor financiële instrumenten. Elke overdracht, verspreiding of reproductie, ongeacht de vorm of de middelen, van de informatie is verboden zonder de uitdrukkelijke, voorafgaande en schriftelijke toestemming van KBC Groep NV. KBC kan niet aansprakelijk worden gesteld voor de juistheid of de volledigheid ervan.

Gerelateerde publicaties

KBC gebruikt cookies om je surfervaring aangenamer te maken. Zo kan KBC ook beter inspelen op je behoeften en voorkeuren. Door verder te surfen ga je akkoord met het gebruik van deze cookies. Meer info? Of wil je geen cookies? Klik hier.