Renforcer la capacité budgétaire de la zone euro
Next Generation EU peut jouer un rôle important dans le redressement des économies européennes après la crise du Covid-19, mais elle ne crée pas la fonction de stabilisation budgétaire dont la zone euro a tant besoin. Tout au plus, elle constitue un tremplin dans cette direction. Une mise en œuvre judicieuse peut ouvrir la voie. La dilapidation de l’argent risque de rendre encore plus utopique le renforcement structurel de l’union monétaire par une union fiscale et une intégration politique plus poussée. Mais ce n’est pas une option. Car ceux qui refusent à l’union monétaire le pouvoir budgétaire lui donnent en fin de compte le baiser de la mort.
Union monétaire sans budget central
La zone euro est la première union monétaire dotée d’une politique monétaire entièrement centralisée, tandis que la quasi-totalité des fonctions budgétaires sont toujours assurées par les États membres souverains, bien que dans un cadre européen. En fin de compte, ce sont les États membres eux-mêmes qui déterminent les dépenses et les recettes. Cela pose un problème. Après tout, l’une des fonctions budgétaires spécifiques, à savoir la fonction de stabilisation qui assure l’absorption des chocs économiques, est assurée le plus efficacement dans une union monétaire par un budget central. Cela vaut non seulement pour l’absorption des chocs affectant un ou quelques États membres seulement (chocs asymétriques), mais aussi pour les chocs affectant l’ensemble de l’union (chocs symétriques). La pandémie de Covid-19 est un choc qui touche tous les États membres, mais avec des effets inégaux car les secteurs les plus sévèrement touchés n’ont pas la même importance dans tous les États membres.
Une étude comparative de treize fédérations (Cottarelli, C. & Guerguil, M. (ed.), 2015) montre que même dans les fédérations les plus décentralisées, environ la moitié des dépenses publiques totales sont dépensées par le gouvernement fédéral. En général, cela représente 15 à 20 % du PIB. Dans la plupart des cas, les recettes sont encore plus centralisées que les dépenses. Dans la plupart des fédérations, les recettes proviennent principalement des impôts fédéraux sur le revenu et la consommation. Le gouvernement central transfère souvent une partie de ses recettes aux niveaux inférieurs de gouvernement.
Étant donné que ni l’Union européenne ni la zone euro ne sont de véritables unions politiques, ce modèle budgétaire typique contraste fortement avec le budget de l’UE. Jusqu’au nouveau cadre budgétaire actuel, le budget de l’UE ne représentait qu’environ 1 % du PIB européen et environ 2 % de toutes les dépenses publiques de l’UE. Les États membres assument de loin la plus grande partie des dépenses. La capacité budgétaire de l’UE reste extrêmement limitée. Plus de 80 % du budget de l’UE est financé par les transferts des États membres, soit le contraire de ce qui se passe dans les fédérations typiques. Le petit budget de l’UE comprend des instruments destinés à favoriser la cohésion économique entre les pays. Ils visent à prévenir les chocs asymétriques mais ne peuvent les absorber. Il n’y a pratiquement pas de stabilisation économique via le budget de l’UE.
L’adoption en juillet 2020 du nouveau cadre budgétaire 2021-2027 pour l’UE et du programme Next Generation EU a quelque peu changé la donne. La proposition initiale de budget de la CE était conforme au budget précédent en pourcentage du revenu national brut de l’UE. Mais la crise de Covid-19 a incité les chefs de gouvernement européens à augmenter pour la première fois le budget de plus de 60 % avec des ressources supplémentaires temporaires sous un nom accrocheur, Next Generation EU. L’UE peut financer ces ressources par des prêts, qui ne seront remboursés que (beaucoup) plus tard, et en partie par des impôts propres à l’UE. Une grande partie des ressources supplémentaires sera transférée aux États membres en 2021-2023 par le biais d’un nouveau fonds de relance sur la base de plans de réforme visant à rendre les économies des États membres plus résilientes, plus vertes et plus numériques. De cette manière, le budget de l’UE peut donner une impulsion importante à la reprise économique, en particulier dans les pays les plus pauvres ou les pays gravement touchés par la crise de Covid-19. Dépensé de manière judicieuse et opportune, il permettra de renforcer les économies et d’accroître la convergence.
Pourtant, l’UE nouvelle génération ne crée pas la fonction de stabilisation qui rendra l’union monétaire institutionnellement plus stable. Car elle ne fournit pas un système structurel de stabilisateurs budgétaires automatiques qui absorberaient un choc économique par le biais de dépenses publiques (par exemple, en matière de chômage) ou de recettes fiscales réduites. De plus, le fonds est limité dans le temps. Le retour en arrière est inscrit dans la décision dès le départ. Mais avec le concept de prêts européens remboursés par des impôts européens, un pas a été fait vers une union budgétaire.
Une politique budgétaire paralysée
Sans nouvelles avancées, l’Europe devra continuer à se contenter de règles budgétaires devenues désespérément complexes au fil des ans. Elles doivent concilier la viabilité des finances publiques des différents États membres et l’absorption des chocs économiques. Les règles sont devenues de plus en plus complexes parce qu’il est difficile de trouver un juste équilibre entre ces deux objectifs au niveau des États membres et de l’Union. Par conséquent, il est difficile de trouver une orientation appropriée de la politique budgétaire. Les pays qui ont le plus besoin d’une politique plus souple sont généralement ceux qui sont contraints à un carcan budgétaire étroit. Une politique fiscale véritablement coordonnée est difficile à réaliser.
La crise du Covid-19 a rendu ce problème encore plus aigu. Tout en tirant les leçons de l’expérience de la crise de l’euro de 2011, lorsque l’assainissement budgétaire prématuré a exacerbé le ralentissement économique, la clause dite d’échappement du cadre budgétaire a été activée très rapidement après le déclenchement de la crise. Cela a permis aux États membres de quitter la voie prédéfinie de l’équilibre budgétaire et de la réduction de la dette et, avec le soutien implicite de la politique de la BCE, de mobiliser les flux financiers nécessaires pour protéger la santé publique et atténuer autant que possible l’impact économique de la pandémie sur les ménages et les entreprises. En outre, d’autres mesures ont été prises rapidement. Aujourd’hui, les perspectives des économies européennes sont bien meilleures qu’elles ne l’étaient après la crise de l’euro il y a dix ans. Mais par rapport aux États-Unis, elles restent plus modestes. La plus grande puissance fiscale des États-Unis en est une explication importante, même si la politique fiscale n’est pas une course au plus offrant et que les besoins de l’économie américaine ne sont pas entièrement comparables aux besoins européens.
Nécessité d’un saut quantique
La simplification du cadre fiscal européen était à l’ordre du jour politique avant le déclenchement de la pandémie de Covid-19 et reviendra en force une fois que la clause de sauvegarde devra être désactivée. La nécessité d’une fonction de stabilisation budgétaire est également de plus en plus reconnue. Le Conseil budgétaire européen, entre autres, a examiné des propositions à cette fin dans son dernier rapport annuel. Elles devraient, entre autres, permettre une réduction plus progressive et différenciée de la dette entre les États membres et créer une plus grande marge de manœuvre pour les investissements publics. Le Conseil a réaffirmé la nécessité de doter l’union monétaire d’un pouvoir fiscal permanent et à part entière, une nécessité également reconnue par la BCE, entre autres.
Bien que nécessaire et urgente, sa création à court ou moyen terme semble néanmoins utopique. Après tout, elle touche à la fiscalité, qui touche de manière prééminente à la souveraineté nationale et est liée à la légitimité démocratique. L’établissement d’une fonction de stabilisation fiscale nécessite donc une certaine forme d’union fiscale, qui à son tour nécessite une union politique plus développée. En d’autres termes, un saut quantique dans l’intégration européenne. Comme indiqué, un pas dans cette direction a été franchi avec le fonds de relance européen Next Generation. L’avenir nous dira si un tremplin a été posé, à partir duquel d’autres étapes vers une union (monétaire) plus stable suivront. Une mise en œuvre judicieuse du fonds Next Generation EU peut ouvrir la voie. Gaspiller cet argent reviendrait à repousser l’utopie encore plus loin dans le futur. Ce n’est pas une option. Car ceux qui refusent à la zone euro le pouvoir budgétaire lui donnent en fin de compte le baiser de la mort.