Leçons tirées de la stratégie suédoise de lutte contre la coronavirus
Abstract
Contrairement à la plupart des autres pays (européens), la Suède a principalement utilisé les recommandations dans la lutte contre la coronavirus. Cette stratégie anti-corona « douce » a été applaudie, mais elle ne fournit pas jusqu’à présent de preuve accablante qu’elle réduit de manière drastique les coûts économiques. Certains éléments indiquent que le ralentissement de l’activité économique a quelque peu épargné l’économie nationale. Mais un certain nombre de pays ayant mis en place des mesures de confinement plus strictes ont également atténué les dommages économiques. En outre, ’économie suédoise a été « infectée » par l’étranger, car en tant que petite économie ouverte, elle n’est pas à l’abri des effets de l’étranger. En outre, le « succès » économique relatif soulève des questions si les résultats en matière de santé sont également pris en compte. La stratégie anti-corona de la Suède, douce et têtue, repose sur la confiance des décideurs politiques dans la rationalité et la cohésion sociale de la société suédoise. Cependant, en raison des taux de mortalité relativement élevés, l’approche est remise en question et soulève des doutes quant à la cohésion sociale qui sera suffisamment forte pour vaincre le virus. Il ne sera possible de procéder à une évaluation finale que lorsque le virus aura été totalement maîtrisé et que l’économie aura repris. Une évaluation intermédiaire suggère déjà que le coût économique sera finalement déterminé par la capacité collective de la population à continuer à faire preuve de la prudence nécessaire. En effet, l’impact économique de la pandémie ne sera pas seulement déterminé par les mesures prises pour la contenir, mais aussi par son soutien et le comportement spontané de la population. L’échange d’expériences entre les pays peut aider au choix judicieux de mesures présentant un équilibre optimal entre l’efficacité de la lutte contre le virus et leur coût socio-économique. L’analyse nous rappelle également que dans les petites économies ouvertes, comme celle de la Belgique, la relance budgétaire n’est pas très efficace pour stimuler la reprise économique et l’accent mis sur la compétitivité est d’autant plus important.
Une approche «douce »
Dans la lutte contre le virus covid-19, la Suède est régulièrement sous les feux de la rampe. Contrairement à la plupart des autres pays (européens), la Suède n’a pas eu recours à un confinement officiel. Bien que les réunions de plus de 50 personnes soient interdites, les écoles primaires, les magasins et les restaurants restent ouverts. Il est recommandé de travailler à domicile et les voyages à l’étranger non essentiels sont limités conformément aux règles de l’UE. En règle générale, la politique a principalement utilisé des recommandations plutôt que des mesures coercitives. L’université d’Oxford calcule quotidiennement un indice pour plus de 180 pays qui reflète la sévérité des différentes mesures gouvernementales de lutte contre la propagation du coronavirus, telles que la fermeture d’écoles, d’entreprises ou de transports publics, les restrictions à la liberté de mouvement ou l’interdiction des rassemblements de masse. La figure 1 montre la valeur moyenne de cet indice pour 12 pays européens au cours du premier semestre 2020. Il donne ainsi une idée de la sévérité moyenne des mesures gouvernementales. Selon ce critère, la Suède a connu le verrouillage le plus « doux » pendant cette période.
Au départ, il semblait que cette approche permettrait de limiter les dommages économiques causés par la coronavirus. Alors que l’économie mondiale s’est fortement contractée dans presque tous les pays dès le premier trimestre 2020, la Suède a tout de même connu une croissance économique modeste. Le PIB réel a été plus élevé qu’au quatrième trimestre de 2019. Cependant, les chiffres du deuxième trimestre ont brossé un tableau plus nuancé. L’économie suédoise s’est contractée de 8,3 %. Bien que nettement inférieur à la moyenne de la zone euro (-11,8 %), le ralentissement économique a été plus important que dans les pays voisins, à savoir la Finlande, la Norvège et le Danemark.
La figure 1 montre également l’évolution moyenne du PIB réel en glissement trimestriel au cours des premier et deuxième trimestres de 2020. Dans l’ensemble, le ralentissement économique au cours du premier semestre est resté nettement moins important en Suède qu’en Espagne, au Royaume-Uni, en France et en Italie, qui ont connu un confinement beaucoup plus sévère à l’époque. Mais avec un confinement nettement plus strict, l’économie danoise a tenu le coup presque aussi bien que l’économie suédoise. Aux Pays-Bas et en Allemagne aussi, le blocage a été nettement plus sévère qu’en Suède, alors que le ralentissement économique n’a pas été si grave. Les économies finlandaise et norvégienne ont mieux résisté que la Suède, avec un confinement plus strict.
La figure 1 suggère généralement une relation négative entre la gravité du blocage et le ralentissement économique. Mais il y a des exceptions et la Suède est l’une d’entre elles. Il est certain que, comparés aux pays voisins, les taux de croissance suédois ne fournissent pas à première vue la preuve irréfutable que l’approche anti-corona moins stricte réduit considérablement le coût économique. Il peut y avoir plusieurs explications à cela.
L’économie « infectée » par les pays étrangers
En raison du commerce extérieur, les économies sont fortement imbriquées au niveau international. C’est certainement vrai dans l’UE, qui forme un marché commun. La figure 2 montre que la performance relativement forte de l’économie suédoise au premier trimestre a été rendue possible par les exportations toujours performantes. Cependant, les exportations ont fortement chuté au deuxième trimestre. Par le biais du commerce international, l’économie suédoise n’est donc pas restée à l’abri de l’impact de la crise sur ses partenaires commerciaux.
La structure économique des pays joue un rôle dans ce domaine. L’interdépendance internationale est la plus grande dans les secteurs industriels, bien qu’il ne faille pas sous-estimer l’importance du commerce international des services. La figure 3 illustre la part de la valeur ajoutée des différents secteurs industriels dans le PIB. La Suède occupe une position intermédiaire en termes de dépendance économique vis-à-vis de l’industrie. En Finlande, la part de l’industrie manufacturière est plus élevée et au Danemark, elle n’est guère plus faible. La Norvège est le plus petit des pays présentés.
La composition sectorielle de l’industrie varie fortement d’un pays à l’autre. C’est important, car le ralentissement économique a été très variable d’un secteur à l’autre au cours des derniers mois. Mesurée par la différence en pourcentage de la production industrielle dans la zone euro entre décembre 2019 et juillet 2020, la récession a frappé le plus durement les secteurs de l’automobile et du textile (figure 4). Le traitement des métaux et la construction mécanique ont également été durement touchés. Ces secteurs représentent plus de la moitié de l’industrie suédoise. L’industrie automobile, en particulier, fait la différence avec les pays voisins. Après l’Allemagne, la Suède est le pays qui détient la deuxième plus grande part de l’industrie automobile dans l’économie. En Norvège, en Finlande et au Danemark, il ne joue pratiquement aucun rôle. En Finlande, en revanche, le secteur de l’électronique est important et au Danemark, l’industrie chimique. Ce sont les seuls secteurs qui ont connu une croissance significative dans la zone euro au cours des derniers mois.
La figure 5 montre qu’une petite moitié du ralentissement économique entre le quatrième trimestre de 2019 et le deuxième trimestre de 2020 en Suède a été causée par la contraction de la valeur ajoutée dans l’industrie. Ce chiffre est comparable à la part de l’industrie dans le ralentissement économique en Allemagne. Dans les autres pays présentés, la part de l’industrie manufacturière dans la contraction économique a été beaucoup plus faible. Grâce à la spécialisation sectorielle, cela a également été le cas au Danemark et en Finlande, malgré l’importance accrue de l’industrie dans ce pays, ce qui explique en partie pourquoi l’économie a relativement bien résisté dans ces deux pays.
La demande intérieure n’est pas à l’abri
Ce qui est remarquable, c’est la grande différence entre les pays dans la dynamique de la construction. C’est une deuxième raison pour laquelle, dans certains pays, l’économie a mieux résisté à la crise du coronavirus. En Suède, mais aussi en Allemagne, aux Pays-Bas et en Finlande, la valeur ajoutée dans ce secteur n’a pratiquement pas diminué. Au Danemark, il y a même eu une légère croissance. En revanche, au Royaume-Uni, en Espagne, en France et en Belgique, la valeur ajoutée dans le secteur de la construction a chuté assez fortement. La nature des mesures gouvernementales ou la manière dont elles sont traitées semblent faire une grande différence ici. A priori, il semble y avoir peu de raisons pour que l’impact immédiat du coronavirus sur l’activité de construction soit différent dans un pays et dans un autre. En général, cependant, le ralentissement économique est principalement dû à la baisse de la valeur ajoutée dans les secteurs des services, en particulier le commerce de détail et de gros, les services de transport et les hôtels et restaurants. Les services professionnels et les services publics ont également subi un ralentissement majeur dans de nombreux pays. La figure 5 montre également que les secteurs de l’art et des loisirs en Suède ont très bien résisté. Cela place la Suède dans une position unique et il est très plausible que cela soit directement lié à la politique anti-corona plus douce. D’autre part, il est à noter que les secteurs du commerce, des transports et de l’hôtellerie (pris ensemble) ont un peu plus souffert en Suède qu’en Allemagne, en Finlande et en Norvège, malgré le ralentissement de l’activité économique.
Encadré 1 – La crise coronavirus en Belgique dans une perspective européenne
Mesuré par la valeur moyenne de l’indice de chaîne de l’Université d’Oxford pour les mesures gouvernementales visant à contrôler la propagation du coronavirus, le confinement en Belgique a été l’un des plus stricts en Europe du Nord et de l’Ouest. Il était similaire à ceux du Royaume-Uni et de l’Espagne. Seules la France et l’Italie ont connu un confinement plus strict (figure 1). Avec une contraction du PIB réel de 3,5 % au premier trimestre et de 15,2 % au deuxième trimestre de 2020 (tous ces chiffres étant comparés au quatrième trimestre de 2019), les dommages économiques causés par la crise du coronavirus étaient parfaitement en ligne avec la moyenne de la zone euro (figure K1). Les dommages économiques sont restés plus limités qu’en France, mais ont été nettement plus importants qu’en Allemagne et aux Pays-Bas, pays dont les chiffres de contraction étaient plus proches de ceux des pays nordiques. Par rapport aux pays voisins, la baisse de la valeur ajoutée dans les secteurs du commerce de détail et de gros, des transports et de l’hôtellerie et de la restauration en Belgique a joué un rôle relativement important dans la contraction économique (figure 5). Cela indique un impact important du confinement. Cela peut être dû à la petite taille de la Belgique, qui fait que les mesures de confinement s’appliquent (doivent s’appliquer) bientôt à l’ensemble ou à de grandes parties du territoire. Les grands pays peuvent être en mesure de différencier plus géographiquement les mesures, en fonction des sources du virus. Les services professionnels et publics ont également joué un rôle important dans le déclin économique de la Belgique. Mais à cet égard, la différence avec les pays voisins n’est pas si grande. La contribution de l’industrie à la contraction économique est plus importante en Belgique qu’aux Pays-Bas, mais nettement plus faible qu’en Allemagne. En effet, l’importance économique de l’industrie en Belgique est beaucoup plus faible qu’en Allemagne (figure 3). En outre, la part de l’industrie automobile et de l’industrie du textile et de l’habillement, qui a fortement diminué dans la zone euro au cours du premier semestre, est faible en Belgique. Par rapport aux Pays-Bas, la Belgique possède une industrie pharmaceutique relativement importante, qui a continué à se développer pendant la crise du coronavirus.
Le ralentissement économique dans les secteurs des services est, bien entendu, étroitement lié à la demande intérieure. Elle a mieux résisté en Suède que dans la plupart des autres pays européens. En particulier, la consommation privée a relativement bien résisté. De tous les pays présentés dans la figure 6, c’est en Suède que le ralentissement a été le plus faible. Bien que la contraction n’ait guère été plus limitée qu’au Danemark, les dommages causés à la consommation privée ont également été quelque peu limités aux Pays-Bas et en Allemagne. En outre, une contraction de la consommation de plus de 10 % (par rapport au quatrième trimestre de 2019) en Suède n’est en aucun cas négligeable.
Le virus lui-même, en plus de le combattre, nuit à l’économie
Cela suggère que non seulement les mesures préventives contre la propagation du coronavirus ont un impact économique, mais surtout la réponse directe des consommateurs en particulier au virus, quelles que soient les mesures préventives prises. Par crainte de l’infection, les gens limitent volontairement leur mobilité et donc leur comportement d’achat lorsque le virus se déclare. Les recherches sur cette question concernent principalement les pays non européens.
Aux États-Unis, deux tiers de la baisse de la mobilité s’expliqueraient par des flambées localisées du virus et seulement un tiers par des mesures de confinement (W. Maloney et T. Taskin, 2020). Pour la Suède, les chercheurs établissent une relation similaire. D’autres recherches estiment que l’impact des mesures formelles est encore plus faible aux États-Unis : seulement 7 points de pourcentage d’une baisse de 60 % de la consommation (A. Goolsbee et D. Syverson, 2020).
Une telle réduction de la mobilité a un impact négatif sur la consommation non essentielle, avec des conséquences économiques. Des recherches comparatives sur l’impact des infections au coronavirus sur l’emploi en Corée du Sud, où aucun confinement formel n’a été mis en place, aux États-Unis et au Royaume-Uni, suggèrent que seule la moitié environ des pertes d’emploi s’explique par des confinements formels (S. Aum, et al., 2020). L’autre moitié serait le résultat direct de la propagation du virus lui-même. Le type d’emplois perdus est similaire, avec ou sans confinement.
Des recherches basées sur les données de paiement dans 214 villes chinoises pendant le confinement ont également indiqué un changement des habitudes de consommation en raison des fluctuations de la gravité de la pandémie, sans changement des mesures de confinement (H. Chen, 2020).
Il est trop tôt aujourd’hui pour faire une évaluation économique définitive de la stratégie anti-corona « douce » de la Suède. Certains éléments indiquent que le ralentissement de l’activité économique a quelque peu épargné l’économie nationale, mais les pays où le ralentissement est plus marqué ont également été en mesure de limiter les dégâts. En tout état de cause, les économies interconnectées au niveau international ne sont pas à l’abri de l’impact de l’étranger. De plus, les conséquences économiques auront un impact à plus long terme. Les effets de second tour des faillites et du chômage vont sans aucun doute changer la donne. Les chiffres actuellement disponibles sur l’activité et la valeur ajoutée dans les différents secteurs ne disent pas nécessairement quelque chose sur leur rentabilité.
Un nombre élevé de morts
Le « succès » économique relatif de l’approche suédoise soulève d’autres questions lorsque les résultats en matière de santé sont également pris en compte. Si le nombre d’infections a commencé à diminuer assez rapidement dans la plupart des pays européens à partir d’avril 2020, il est resté élevé en Suède. Cette situation a été suivie d’une autre forte augmentation en juin, qui n’a été plus ou moins maîtrisée qu’à la fin du mois de juillet. La poussée estivale semble être moins prononcée en Suède qu’ailleurs en Europe. Toutefois, ce n’est qu’à la fin du mois d’août que le nombre d’infections pour 100 000 habitants a été maîtrisé.
Par rapport à la population, la Suède compte principalement plus de décès dû au virus que les pays voisins (figure 7). Le nombre de décès en Suède est proportionnellement à peine plus bas qu’en Italie ou en Espagne et cinq à plus de dix fois plus élevé qu’au Danemark, en Finlande et en Norvège. Des recherches suggèrent qu’un confinement officiel entre la mi-mars et la mi-mai aurait réduit de moitié le nombre d’infections en Suède et réduit le nombre de décès d’un tiers (B. Born, 2020).
En Suède, comme en Belgique, où le taux de mortalité au coronavirus est encore plus élevé, le virus fait des ravages dans les centres de soins résidentiels. Ceci est associé – reconnaissable pour la Belgique – à la sous-budgétisation et à la grande taille des institutions, à leur mauvaise connexion avec le reste du système de santé et à une mauvaise approche par rapport au coronavirus, y compris un manque d’équipements de protection (Financial Times, 22 juin 2020). De plus, selon les chiffres de l’OCDE, la Suède a le plus petit nombre de lits d’hôpital pour soins aigus par habitant en Europe.
Il est également trop tôt pour dresser le bilan sanitaire final de l’approche suédoise du coronavirus. À la mi-septembre 2020, les chiffres suédois sur les infections au coronavirus sont relativement encourageants. Mais le virus n’a pas encore été définitivement éradiqué. Il reste donc à voir dans quelle mesure la Suède sera plus épargnée que d’autres pays par de nouvelles et importantes vagues d’infection.
Le « capital social », facteur essentiel de réussite
La stratégie anti-corona suédoise vise à trouver un équilibre entre les objectifs de durabilité sanitaire, économique et sociale. D’un point de vue épidémiologique, il semble assez clair que les mesures drastiques de confinement à court terme sont les plus efficaces dans la lutte contre le virus.
Cependant, des mesures drastiques sont contraires aux principes de base d’une société libre. D’ailleurs, leur ancrage constitutionnel fait partie des fondements de l’approche volontaire du coronavirus du gouvernement suédois (L. Jonung, 2020).
En outre, des mesures restrictives drastiques ne sont pas viables à long terme. En outre, elles ont un coût social et économique élevé, bien que les chiffres économiques suédois ne fournissent pas encore de preuves irréfutables qu’une approche moins stricte réduira considérablement le coût économique.
Il est probable que le coût économique de la pandémie sera finalement déterminé par la capacité collective de la population à continuer à faire preuve de la prudence nécessaire.
La peur de l’infection peut diminuer par accoutumance, ce qui rend les gens moins susceptibles de maintenir spontanément des règles de distanciation sociale. En outre, la perception des risques diffère d’une personne à l’autre. Il y a également une différence entre le risque d’être infecté et gravement malade soi-même et le risque d’infecter les autres. Les gens peuvent faire dépendre davantage leur comportement volontaire du premier risque, sans tenir suffisamment compte du deuxième risque.
La capacité de prudence collective est déterminée par le degré de « capital social ». C’est le degré d’engagement, de valeurs partagées et de compréhension dans la société qui permet aux individus et aux groupes de se faire confiance et de coopérer les uns avec les autres (OCDE, 2007).
Plus le « capital social » est important dans une société, moins il faudra de mesures coercitives pour maintenir la nécessaire distanciation sociale et plus l’économie continuera de fonctionner normalement. Si l’absence de « capital social » rend plus difficile l’application des mesures coercitives, leur efficacité dans la lutte contre le virus diminue, mais leur coût économique menace d’augmenter.
La stratégie anti-corona de la Suède, douce et têtue, repose sur la confiance des décideurs politiques dans la rationalité et la cohésion sociale de la société suédoise. Elle s’inscrit dans une tradition de politique fondée sur l’expertise. Cependant, en raison des taux de mortalité élevés, l’approche est également sous le feu des projecteurs. Des doutes surgissent quant à savoir si la cohésion sociale en Suède est suffisante pour garder l’épidémie sous contrôle avec l’approche choisie. Le temps devra aussi le dire. À cet égard, la stratégie « douce » peut également être considérée comme un test de la cohésion de la société suédoise.
Que peut-on apprendre ?
L’évaluation finale de l’impact de la pandémie sur la santé publique et l’économie ne pourra être faite que lorsque la pandémie aura été totalement maîtrisée et que l’économie aura repris. Une évaluation intermédiaire suggère que non seulement les mesures sont importantes dans la lutte contre la coronavirus et son impact économique, mais plus encore le comportement des personnes. Tant qu’il n’existe pas de traitement médical adéquat, le stock de « capital social » semble être un facteur de succès essentiel pour contrôler le virus et limiter ses dommages économiques. Maintenant que l’on est de plus en plus conscient qu’une distanciation sociale sera nécessaire pendant longtemps pour contenir le virus, il devient crucial de prêter attention à la durabilité sociale des mesures pour assurer leur efficacité à long terme. Les différences d’impact entre les pays suggèrent que l’échange d’expériences peut aider à choisir des mesures présentant un équilibre optimal entre l’efficacité de la lutte contre le virus et leur coût socio-économique. L’analyse nous rappelle également que les petites économies ouvertes, comme celle de la Belgique, sont très dépendantes des pays étrangers. C’est une leçon importante pour la politique de relance. Un soutien temporaire pour guider l’économie à travers la crise est utile. Mais pour stimuler la reprise économique, la relance budgétaire n’est pas très efficace et l’accent mis sur la compétitivité est d’autant plus important.